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ÉDITORIAL : POLITIQUE DE CONCURRENCE EUROPÉENNE - COMMISSION EUROPÉENNE - CONTRÔLE DES CONCENTRATIONS - ÉCONOMIE NUMÉRIQUE - EFFICACITÉ - RÉFORME

La politique de la concurrence et les intérêts stratégiques de l’Union européenne

A la demande du Ministre de l’économie et des finances, l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’économie ont rendu un rapport sur les réformes qui pourraient rendre la politique de concurrence européenne plus efficace, dans la perspective de tracer l’agenda de la future Commission européenne. Deux éléments de contexte récents motivent ces réflexions : d’une part, l’arrivée sur les marchés de concurrents extra européens n’évoluant pas selon les mêmes règles que les entreprises européennes, notamment en matière de subventions publiques, et d’autre part l’émergence des plateformes numériques. La mission a ainsi évalué différents scenarios d’évolution de la politique de concurrence et formulé une série de propositions visant à mieux prendre en compte ce nouvel environnement. Les propositions faites dans le cadre de cette mission n’engagent que leurs auteurs.

Deux facteurs principaux sont venus transformer depuis quelques années l’environnement concurrentiel européen : d’une part, l’essor de plateformes numériques ayant parfois acquis un caractère “systémique” – c’est par exemple le cas d’Amazon et de Google – ; d’autre part, la menace, immédiate ou lointaine, que font peser sur les entreprises européennes certains acteurs n’opérant pas selon les mêmes règles qu’elles, avec le soutien, notamment financier, de leurs États d’origine. On pense évidemment aux entreprises chinoises. Ces deux facteurs empêchent l’établissement d’un level playing field permettant le jeu d’une concurrence “par les mérites” entre les concurrents. En réponse à la sollicitation de Bruno Le Maire, ministre de l’Économie, l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’économie ont rendu un rapport. Certaines de ces propositions sont destinées à alimenter les propositions françaises pour la feuille de route de la nouvelle Commission européenne, qui sera installée à l’automne 2019.

Tout d’abord, un constat s’impose : dans le monde qui a été le sien depuis 2010, la politique de concurrence européenne mise en œuvre par la DG Comp de la Commission européenne a bien rempli la mission que lui ont confiée les traités. Pour apprécier la pertinence de son action, on peut comparer la situation de la concurrence qui prévaut des deux côtés de l’Atlantique. À partir de textes voisins, les autorités américaines et européennes de concurrence ont agi de façon assez nettement différenciée : les travaux de Philippon et Gutiérrez (2017), comme ceux de l’OCDE (2019) à un degré légèrement moindre, mettent en avant un accroissement de la concentration des marchés aux États-Unis, tandis que l’Europe n’a pas connu pareille évolution (G. Gutiérrez et T. Philippon (2017), Declining Competition and Investment in the U.S., NBER Working Paper No. 23583, Issued in July 2017 ; M. Bajgar et al. (2019), Industry Concentration in Europe and North America, OECD Productivity Working Papers, 2019-18, OECD Publishing). Il semble que ce phénomène puisse être, au moins en partie, attribué au caractère plus strict du contrôle exercé par les autorités antitrust européennes, tant en matière de pratiques anticoncurrentielles que de contrôle des concentrations, du fait notamment de la contrainte – largement internalisée par les équipes de la DG Comp – exercée par la Cour de justice (v. M. A. Bergman et al. (2010), Comparing Merger Policies in European Union and the United States, Rev. Ind. Org., Vol. 36, Issue 4, pp. 305-331). Il en a résulté un accroissement relatif des marges des entreprises et des prix aux États-Unis en comparaison avec l’Europe, et donc un appauvrissement relatif des consommateurs américains.

S’il est difficile de conclure que cette mise en œuvre plus stricte a empêché la constitution de “champions européens” puisqu’entre janvier 2010 et juin 2019, seules dix fusions ont été bloquées par la Commission (dont trois impliquaient une entreprise extraeuropéenne), au moins deux éléments méritent d’être mieux pris en compte.

Tout d’abord, les modalités du contrôle des concentrations aboutissent plus souvent en Europe que dans d’autres régions du monde à des cessions d’actifs : les “engagements structurels” pris par les entreprises lors des opérations de concentration concernaient, en 2017 et 2018, 80 % des fusions en Europe, contre 20 % en Chine. Qui plus est, sur les 83 opérations pour lesquelles ces données sont disponibles en Europe, la moitié a fait l’objet d’un rachat par des entreprises non européennes. Les engagements structurels sont souvent le moyen le plus efficace de résoudre le problème de concurrence posé par la concentration, mais ils interdisent toute possibilité d’adaptation ultérieure à des marchés évolutifs.

Par ailleurs, ce contrôle s’exerce dans le cadre d’un horizon temporel limité à deux ou trois ans, tandis que celui envisagé par les entreprises est généralement plus long et alors que l’arrivée sur le marché intérieur de concurrents extraeuropéens, quoique non objectivable à courte échéance, est vraisemblable à moyen terme (notamment lorsqu’ils bénéficient de subventions).


Le contrôle des concentrations pourrait évoluer pour mieux prendre en compte le nouveau contexte du commerce international


La combinaison de plusieurs évolutions, pouvant être opérées à droit primaire constant, c’est-à-dire sans changement du traité, permettrait de mieux prendre en compte l’univers concurrentiel dans lequel se projettent les entreprises : réalisation de benchmarks sur des marchés comparables pour évaluer la probabilité de certains scénarios d’entrée de concurrents sur le marché à moyen terme, recours à des engagements comportementaux pour permettre l’adaptation à des environnements concurrentiels changeants, prise en compte explicite des subventions dont bénéficient le cas échéant les concurrents des entreprises candidates à une fusion, etc. Toutes ces évolutions, qui ne demandent qu’une modification des lignes directrices, rendraient le contrôle des concentrations plus pertinent dans le cadre d’une internationalisation croissante des échanges avec des pays ne respectant pas toujours les règles du jeu prévues par l’OMC ou celles auxquelles sont soumises les entreprises européennes.

Par ailleurs, la publication par la Commission de lignes directrices sur les gains d’efficience, qui pourraient être transversales et concerner l’ensemble des cas examinés par la DG Comp (concentrations et pratiques anticoncurrentielles), permettrait aux entreprises de mieux documenter, sur la base d’un texte commun, les économies attendues d’une opération ou d’un comportement sur le marché. L’examen de ces gains d’efficience, et plus généralement des arguments échangés lors du contrôle des concentrations sur ces nouvelles bases, pourrait être l’occasion de mieux associer les directions sectorielles de la Commission.

L’autre défi, qui soulève des questions complexes pour les autorités de concurrence, est celui de l’économie numérique. Le caractère systémique de certains acteurs conditionne en effet leur efficacité : les algorithmes rendent un meilleur service non seulement lorsqu’ils opèrent à partir des données de nombreux individus, mais encore lorsqu’ils sont exploités sur des données riches, combinant plusieurs aspects de l’activité des utilisateurs des services numériques (déplacements, achats, centres d’intérêt, réseau de relations…). Conséquence de cette grande taille : la formation de plateformes gigantesques, opérant sur de nombreux marchés. Deux préoccupations majeures émergent en particulier de ce paysage :

  •  l’existence d’acquisitions prédatrices (“killer acquisitions”), en premier lieu, par lesquelles des acteurs dominants achètent puis étouffent dans l’œuf des concurrents prometteurs avant que ceux-ci ne deviennent des concurrents. Souvent dépourvues de chiffres d’affaires, ces “jeunes pousses” passent souvent sous les radars des autorités de concurrence lors de leur rachat ;
  •  la durée des procédures, en second lieu, notamment en matière de pratiques antitrust : la complexité de ces affaires rend difficile leur traitement en un temps compatible avec la vie des affaires numériques.

De nouvelles dispositions permettraient d’examiner en temps utile les évolutions de marché liées aux plateformes numériques


Nous formulons trois propositions dans ce domaine : la possibilité de contrôler les acquisitions suspectes ex post, tout d’abord, en se focalisant éventuellement sur celles qui font apparaître un rapport suspect entre la valeur de la transaction et le chiffre d’affaires réalisé par l’entreprise achetée. Le contrôle ex post des acquisitions, qui existe dans de nombreux pays (Royaume-Uni, États-Unis notamment), se rapproche alors de celui des abus de position dominante. La mise en œuvre de mesures conservatoires, pratiquement inutilisables de manière pertinente à l’échelon européen, quant à elle, permettrait de “figer” le marché dans une situation compatible avec la survie des concurrents en attendant le traitement de l’affaire au fond. Un comité de supervision des acteurs systémiques, doté de pouvoirs d’investigation et d’instruction, pourrait enfin utilement surveiller et détecter les comportements problématiques de la part des plateformes.

Mais la politique de la concurrence n’est pas le seul instrument d’action permettant de servir les intérêts de l’Union : alors qu’il convient de doter l’Europe d’une véritable stratégie industrielle commune, la politique commerciale doit elle aussi s’armer pour assurer un level playing field aux entreprises européennes, de façon à garantir l’existence d’une concurrence “par les mérites”. Or certains acteurs extraeuropéens, chinois notamment, se développent dans une économie domestique subventionnant massivement leur expansion. Ces subventions peuvent prendre un caractère très indirect – accès à des ressources à bas prix, prêts bancaires octroyés dans des conditions avantageuses – qui les rend difficiles à identifier et à compenser pour rétablir l’équilibre. Dès lors, les exigences imposées par l’adhésion à l’OMC, qui contraint en principe tout pays à déclarer les subventions octroyées aux entreprises, sont rarement respectées. C’est pourquoi l’UE doit se redonner des moyens d’agir. Un système de “présomption réfutable”, présumant que des subventions non déclarées sont dommageables aux concurrents, faciliterait la mise en œuvre des mesures compensatoires aux subventions. L’UE devrait en outre utiliser les marchés publics comme levier pour faire pression sur les pays dont les marchés demeurent fermés et accroître ainsi les opportunités pour les entreprises européennes de se développer à l’international. La création d’un “chief enforcer”, doté de moyens d’action puissants et chargé de la mise en œuvre de cette politique, permettrait également de réorienter une politique commerciale européenne aujourd’hui trop exclusivement tournée vers la signature de nouveaux traités de libre-échange et de renforcer la capacité de l’Europe à se défendre contre des acteurs avantagés par les politiques menées dans leurs propres pays.

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Auteurs

  • French General Inspectorate of Finance (Paris)
  • French General Inspectorate of Finance (Paris)

Citation

Anne Perrot, Victor Blonde, La politique de la concurrence et les intérêts stratégiques de l’Union européenne, septembre 2019, Concurrences N° 3-2019, Art. N° 91095, pp. 2-4

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