Service universel

Absent des traités fondateurs de l’UE, le concept de service universel (SU) est une notion issue du droit dérivé, qui voit le jour dans le livre vert de la Commission européenne de juin 1992 sur le développement du marché unique des services postaux (COM(91) 476 final). Il se veut une déclinaison, par le législateur de l’Union, du concept de service d’intérêt économique général (SIEG – art. 14 et 106, para. 2, TFUE) dans les secteurs dits de « réseaux », qu’il a libéralisés tout en préservant le noyau de service public qui les caractérise. L’approche jurisprudentielle le confirme, avec la mise en balance des principes de libre circulation et de libre concurrence avec ceux d’universalité du service, d’égalité de traitement des usagers, d’uniformité des tarifs et de qualité (v. CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, aff. C-320/91, pt 15).

On retrouve ainsi le concept de SU encadré par la directive 97/67/CE sur le marché intérieur des services postaux. Le SU postal (SUP) doit correspondre, dans tous les États membres, à « une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs » (art. 3). Dès lors, sauf circonstances exceptionnelles, le ou les prestataires de SUP sont tenus de garantir tous les jours ouvrables, et pas moins de cinq jours par semaine, au minimum une levée et une distribution au domicile de chaque personne physique ou morale. Par ailleurs, le SUP doit comprendre au minimum la levée, le tri, le transport et la distribution des envois postaux jusqu’à deux kilos et des colis postaux jusqu’à dix kilos, ainsi que les services relatifs aux envois recommandés et aux envois à valeur déclarée, étant entendu que sont concernés aussi bien les services nationaux que les services transfrontaliers, et que l’ensemble de ces prestations doit respecter les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination des usagers, de continuité du service et d’adaptabilité aux évolutions techniques et aux horaires des utilisateurs.

Une autre déclinaison du concept de SU est opérée dans le secteur des communications électroniques. Aux termes du code des communications électroniques européen (CC2E) de 2018, qui remplace la directive 2002/22/CE (anciennement dite « directive SU »), « [l]es États membres veillent à ce que tous les consommateurs sur leur territoire aient accès, à un tarif abordable, compte tenu des circonstances nationales spécifiques, à un service d’accès adéquat à l’internet à haut débit disponible et à des services de communications vocales à un niveau de qualité spécifié sur leur territoire, y compris au raccordement sous-jacent, en position déterminée » (art. 84, para. 1). Cette référence illustre une des caractéristiques principales du SU : son aspect évolutif. C’est ainsi que dans sa version de 2002, le SU dans ce secteur incluait certains services traditionnels (téléphones publics payants, annuaires complets et services de renseignements téléphoniques) (v. CJUE, 15 mars 2017, Tele2 (Netherlands) BV, aff. C-536/15, à propos de ces services), ce qui n’est donc plus le cas à ce jour, au profit en revanche de l’inclusion des services internet.

Enfin, le secteur de l’énergie met également en exergue l’adaptabilité du concept de SU. Il a été introduit, en complément au régime des obligations de service public (OSP), dans la directive de 2009 sur le marché intérieur de l’électricité, aujourd’hui remplacée par la directive (UE) 2019/944. Cette dernière impose aux États membres de veiller « à ce que tous les clients résidentiels et, lorsqu’ils le jugent approprié, les petites entreprises bénéficient d’un service universel, à savoir le droit d’être approvisionnés, sur leur territoire, en électricité d’une qualité définie, et ce à des prix compétitifs, aisément et clairement comparables, transparents et non discriminatoires » (art. 27, para. 1). Dans un souci d’effectivité, pour assurer la fourniture de ce SU, un fournisseur de dernier recours peut être désigné et il peut être imposé aux gestionnaires de réseau de distribution une obligation de raccordement des clients concernés (à rapprocher aussi des mesures de protection des clients vulnérables – art. 28 – et de la lutte contre la précarité énergétique – art. 29). En revanche, le législateur de l’Union n’a pas prévu d’obligations de SU dans le secteur du gaz, pour tenir compte des difficultés techniques pour l’imposer en termes de desserte territoriale, même si l’objectif de cohésion économique et sociale n’est pas ignoré par la directive 2009/73/CE.