Lignes directrices (ou encadrement)

 

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Premier aperçu

En droit de l’Union européenne, un certain nombre d’actes de « droit mou » (soft law) peuvent être adoptés pour désigner des règles indicatives de conduite des institutions au moyen d’instruments juridiques non contraignants, par opposition au « droit dur » (hard law), qui désigne, lui, les règles impératives, contraignantes et normatives du droit de l’Union comme les traités et les règlements. Parmi les nombreux instruments de droit mou, des actes d’application du droit dur, parmi lesquels figurent les lignes directrices et autres encadrements, peuvent être adoptés.

La Commission dispose d’une certaine marge de manœuvre pour faire appliquer les règles de concurrence contenues dans le droit dur. Afin de structurer son pouvoir discrétionnaire, voire de s’autolimiter, elle adopte des lignes directrices et autres encadrements. En expliquant par ces actes la position qu’elle adoptera face à une situation appelée à se répéter, la Commission donne une plus grande visibilité aux opérateurs économiques et contribue ainsi à la mise en place d’une sécurité juridique et au respect des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité. En droit des ententes et des abus de position dominante, ces actes permettent en outre une application uniforme des règles de concurrence sur le territoire de l’Union, en servant de guide d’analyse aux autorités nationales de concurrence.

En édictant de tels actes, la Commission ne saurait contourner les procédures d’adoption des actes de nature règlementaire. Les lignes directrices et encadrements se bornent, en principe, à présenter un mode de raisonnement, une façon de mettre en application des règles de droit dur, sans ajouter à ces règles.

Ainsi, les lignes directrices sur l’applicabilité de l’article 101 du TFUE aux accords de coopération horizontale (2011/C 11/01) visent à indiquer aux entreprises les principes sur lesquels la Commission se fonde pour apprécier ces accords au regard de l’article 101 TFUE. De même, l’encadrement temporaire de crise pris dans le contexte de la guerre en Ukraine (2022/C 131 I/01) est destiné à expliciter la manière dont la Commission apprécie la compatibilité avec le marché intérieur des aides d’Etat destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie, conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous b, du TFUE.

S’agissant en particulier de la détermination des amendes, tant la Commission que les autorités nationales de concurrence, en vertu de l’autonomie procédurale des Etats membres, adoptent des lignes directrices. Ainsi, les lignes directrices de la Commission pour le calcul des amendes ou encore le communiqué de l’autorité française de concurrence relatif aux sanctions sont des textes qui indiquent précisément la méthode avec laquelle les sanctions seront déterminées et restreignent considérablement le pouvoir discrétionnaire que les règles de droit dur octroient à ces institutions en la matière. Cela permet, d’un côté, aux institutions de respecter plus aisément l’égalité de traitement entre les entreprises mises en cause et la proportionnalité des amendes et, de l’autre, aux entreprises de prévoir raisonnablement le montant des sanctions auxquelles elles s’exposent.

Par ailleurs, tant la Commission que les autorités nationales de concurrence édictent des lignes directrices en matière de contrôle des concentrations en vertu de la répartition des compétences prévue par le règlement n° 139/2004. L’autorité française de concurrence a ainsi adopté des lignes directrices qui présentent aux entreprises les objectifs, critères et méthodes employés par elle pour les analyses au fond.

Parmi les actes de droit mou d’application du droit de l’Union, l’on pourrait également citer les communications interprétatives, dans lesquelles la Commission peut indiquer son interprétation d’une notion non définie dans le droit dur, telle que celle de « marché pertinent » et qui a fait l’objet de la communication du 9 décembre 1997 (97/C 372/03). L’on remarquera également que d’autres communications peuvent aller plus loin et se montrer presque normatives, telle que la communication de la Commission sur les accords d’importance mineure (2014/С 291/01), qui ne se borne pas à interpréter la norme de droit dur, mais la complète en fixant des seuils en dessous desquels la Commission considère que les accords n’ont pas d’effet sensible. Ces communications se distinguent toutefois des lignes directrices et encadrements en ce qu’elles ne font qu’expliquer la compréhension de la Commission d’une notion ou écarter automatiquement certains accords, sans toutefois encadrer le pouvoir discrétionnaire de celle-ci et présenter un mode de raisonnement pour apprécier des faits au regard des règles de droit dur.

 

Pour aller plus loin

Le droit de la concurrence comprenant peu de règles de droit dur, ces dernières peuvent se montrer trop générales, voire imprécises, et ne permettent pas de connaître à l’avance la manière dont elles seront appliquées à des faits. Cela est d’autant plus vrai que l’appréciation de comportements potentiellement anticoncurrentiels nécessite souvent – et de plus en plus – le recours à une approche économique. En effet, contrairement à l’approche essentiellement juridique qui prévalait dans le passé – rigide mais prévisible –, la nouvelle approche économique prônée en droit de la concurrence se caractérise par un plus grand pragmatisme mais aussi une absence de certitude.

Dès lors, afin de conserver une certaine sécurité juridique, la Commission introduit les notions économiques dans le processus d’application de la règle de droit par le biais de lignes directrices, d’encadrements ou encore d’orientations, actes qui restent suffisamment généraux et qui ne sont pas modifiés fréquemment, au contraire de la jurisprudence qui, elle, est spécifique à un cas d’espèce et évolue constamment. Ces actes, en expliquant les notions économiques qui seront utilisées par la Commission pour appliquer telle règle de droit dur à une situation donnée, codifient, en quelque sorte, la théorie économique.

Les orientations de la Commission sur l’application de l’article 82 du traité CE, devenu 102 du TFUE (2009/C 45/02), présentent par exemple le test du « concurrent hypothétique aussi efficace », par lequel l’institution appréciera l’existence d’une éventuelle pratique d’éviction fondées sur les prix.

D’aucuns pourront toutefois s’interroger sur la capacité d’instruments juridiques non contraignants à créer une sécurité juridique et assurer une uniformisation du droit de la concurrence sur le territoire de l’Union.

Le juge de l’Union a admis l’opposabilité des lignes directrices à la Commission, en considérant qu’elles énoncent une règle de conduite, certes indicative de la pratique à suivre, mais dont la Commission ne saurait se départir sous peine de se voir sanctionner au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime (voir arrêt de la Cour de justice du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C 189/02 P e.a., points 209 et 211). Toutefois, dans des cas particuliers, il est admis que la Commission puisse s’écarter de ses lignes directrices en donnant des raisons compatibles avec le principe d’égalité de traitement arrêt du 9 septembre 2015, (voir arrêt du Tribunal de l’Union, Panasonic et MT Picture Display/Commission, T 82/13, EU:T:2015:612, point 168).

Les règles de droit mou ne semblent pas opposables aux autorités nationales de concurrence, qui seront libres toutefois de s’en inspirer fortement, si lesdites règles ne font pas état de déclarations par ces autorités selon lesquelles elles auraient pris acte des principes qui y sont exposés et acceptent de les respecter (voir arrêt de la Cour de justice du 13 décembre 2012, Expedia, C 226/11, EU:C:2012:795, points 24 à 29, à propos cependant non pas de lignes directrices mais de la communication de la Commission concernant les accords d’importance mineure).

Par ailleurs, les lignes directrices et autres encadrements peuvent produire des effets contraignants à l’égard des États membres. En matière d’aides d’Etat, ces derniers sont en effet tenus d’appliquer les règles énoncées dans des lignes directrices dès qu’ils les ont acceptées (voir arrêt de la Cour de justice du 15 octobre 1996, Ijssel-Vliet combinatie BVC Minister van economische zaken, C-311/94, Rec., p. I-5023, point 44).

Enfin, rappelons que le Tribunal et la Cour de justice ne sont pas liés par les lignes directrices et autres encadrements de la Commission. En effet, la Commission rappelle par exemple dans ses lignes directrices que celles-ci ne préjugent pas de l’interprétation pouvant être donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de l’application de la règle de droit dur concernée.

 

Jurisprudences pertinentes

Concernant les aides d’Etat

Arrêt du 10 mars 2021, Ertico - ITS Europe/Commission, C 572/19 P, EU:C:2021:188

Arrêt du 7 décembre 2010, Frucona Košice/Commission, T 11/07, EU:T:2010:498, points 228 et 229

Arrêt du 30 avril 1998, Vlaamse Gewest/Commission, T 214/95, EU:T:1998:77

Arrêt du 15 octobre 1996, IJssel-Vliet, C‑311/94, EU:C:1996:383

Concernant les ententes et abus de position dominante

Arrêt du 9 février 2022, Sped-Pro/Commission, T 791/19, EU:T:2022:67, point 40

Arrêt du 9 septembre 2015, Panasonic et MT Picture Display/Commission, T 82/13, EU:T:2015:612

Concernant les amendes

Arrêt du 29 septembre 2021, Tokin/Commission, T 343/18, EU:T:2021:636, point 48

Arrêt du 9 septembre 2015, Panasonic et MT Picture Display/Commission, T 82/13, EU:T:2015:612

Arrêt du 28 juin 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commission, C 189/02 P, C 202/02 P, C 205/02 P à C 208/02 P et C 213/02 P, EU:C:2005:408, points 209 à 232

 

Bibliographie

Lignes directrices sur l’applicabilité de l’article 101 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux accords de coopération horizontale (2011/C 11/01)

Lignes directrices concernant l’application de l’article 81, paragraphe 3, du traité (2004/C 101/08)

Lignes directrices sur les restrictions verticales (2010/C 130/01)

Communication de la Commission — Orientations sur les priorités retenues par la Commission pour l’application de l’article 82 du traité CE aux pratiques d’éviction abusives des entreprises dominantes (2009/C 45/02)

Lignes directrices concernant les aides d’Etat à la protection de l’environnement (2008/c 82/01)

Encadrement temporaire de crise pour les mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie à la suite de l’agression de la Russie contre l’Ukraine (2022/C 131 I/01)

Lignes directrices pour le calcul des amendes infligées en application de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement (CE) n° 1/2003 (2006/C 210/02)

Communiqué du 30 juillet 2021 de l’Autorité de la concurrence relatif à la méthode de détermination des sanctions pécuniaires

Lignes directrices sur l’appréciation des concentrations horizontales au regard du règlement du Conseil relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (2004/C 31/03)

Lignes directrices du 23 juillet 2020 de l’Autorité de la concurrence relatives au contrôle des concentrations

M. Malaurie-Vignal, Droit de la concurrence interne et européen (éd.8), Marie-Malaurie VIGNAL, 6 novembre 2019, Sirey

F. Massimo et S. Oana, Soft Law in Court : Competition Law, State Aid and the Court of Justice of the European Union, novembre 2012, Wolters Kluwer

L. Idot, À propos de l’internationalisation du droit. Réflexions sur la soft law en droit de la concurrence, mai 2007, Concurrences N° 2-2007, Art. N° 44996

A. Bouveresse, La portée normative de la soft law, Revue UE 2015, p. 291

N. de Sadeleer, Classification des actes de droit non contraignants de l’Union européenne. In : Les sources du droit revisitées, vol. 1 : Normes internationales et constitutionnelles, Publication des Facultés Universitaires Saint-Louis : Bruxelles 2012, p. 253-293

Cet article est en cours de relecture par les Directeurs Scientifiques du Dictionnaire.

Auteur

Citation

Guillaume Perret, Lignes directrices, Dictionnaire de droit de la concurrence, Concurrences, Art. N° 12286

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Éditeur Concurrences

Date 1er février 2023

Nombre de pages 842

 

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Communication de la Commission

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