BOOKS: ECKERT Gabriel et KOVAR Jean-Philippe (dir.), L’Harmattan, collection Logiques juridiques, 2015, 243 p.

L’interrégulation, Gabriel ECKERT et Jean-Philippe KOVAR (dir.)

This section selects books on themes related to competition laws and economics. This compilation does not attempt to be exhaustive but rather a survey of themes important in the area. The survey usually covers publication over the last three months after publication of the latest issue of Concurrences. Publishers, authors and editors are welcome to send books to stephane.rodrigues-domingues@univ-paris1.fr for review in this section.

Cet ouvrage est issu d’un colloque qui s’est tenu à l’École nationale d’administration à Strasbourg les 31 janvier et 1er février 2013, dans le cadre des cinquièmes journées européennes de la régulation, réunissant des universitaires et des praticiens de la régulation.

L’interrégulation est l’un des questionnements contemporains essentiels de la régulation qui est apparu lorsque les secteurs régulés ont commencé à se décloisonner du fait des évolutions technologiques et financières, de la diversification des opérateurs et de l’européanisation, voire de l’internationalisation des marchés. Les secteurs de la banque, de la finance et de l’assurance, des communications électroniques et de l’audiovisuel ou encore du gaz et de l’électricité en sont les domaines de prédilection. L’ouvrage, dirigé par Gabriel Eckert et Jean-Philippe Kovar, qui en ont rédigé la préface, a pour objectif, à travers onze contributions, de présenter la diversité des mécanismes mis en place pour éviter les chevauchements de compétences ou les risques de divergences d’interprétation entre autorités sur des situations proches ou similaires.

Il s’agit de livrer une vision systématique de l’interrégulation, en l’étudiant “dans ses dimensions transdisciplinaire, transectorielle et transnationale”. L’ouvrage est organisé en trois parties précédées d’une contribution introductive sur la notion d’interrégulation qui vise à la définir d’un point de vue juridique en répondant à trois questions : pourquoi, comment et à quel niveau mettre en place l’interrégulation ?

On notera l’intéressante classification des techniques de l’interrégulation proposée par Hubert Delzangles dans cette introduction (pp. 13 à 36), qui distingue “l’interrégulation exogène”, qui favorise le rapprochement des autorités de régulation au moyen de procédures formalisées, “l’interrégulation mixte”, qui conduit à la création d’organes ou de groupes de liaisons informels ou institutionnels, et “l’interrégulation endogène” lorsqu’elle est intégrée au sein d’autorités de régulation bisectorielles ou multisectorielles. L’ensemble de ces mécanismes est mis en place pour rapprocher ou faire coopérer les autorités de régulation dans l’objectif de renforcer l’efficacité de la régulation.

Dans la première partie de l’ouvrage, l’interrégulation est tout d’abord étudiée sous le prisme des rapports entre le droit de la concurrence – en tant que régulation générale et transversale des marchés – et les droits sectoriels. Si ce thème est sans doute le plus connu, l’apport de cette présentation est d’analyser les relations entre autorités sectorielles de régulation et autorités de la concurrence dans trois systèmes juridiques différents (États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne) et de montrer qu’il existe des paysages variés en lien avec les traditions juridiques des États concernés. Ainsi, dans le modèle américain, Thomas Perroud démontre (p. 38 et s.) que la sanction des pratiques anticoncurrentielles est entre les mains de deux agences (la division du droit de la concurrence du ministère de la Justice et la Federal Trade Commission), alors qu’il existe des autorités de régulation sectorielles tant au niveau fédéral qu’au niveau fédéré. L’interrégulation y est plus ou moins institutionnalisée et, en matière de concentration, les autorités de la concurrence et de régulation disposent le plus souvent d’une compétence concurrente (p. 54). En revanche, au Royaume-Uni, la distinction entre concurrence et régulation s’estompe, car les autorités sectorielles peuvent appliquer le droit de la concurrence au même titre que l’autorité de la concurrence (la Competition and Market Authority). Leurs relations sont marquées par ce qu’Aurélien Antoine nomme “une transversalité fonctionnelle” qui résulte de l’interdépendance entre régulateurs (p. 83) du fait notamment de la poursuite de leur objectif commun, la concurrence. Quant à l’Allemagne, le paysage de la régulation y est également très complexe et le choix a été fait de mettre en place un régulateur fédéral multisectoriel des réseaux (Bundesnetzagentur) à côté d’une puissante autorité fédérale de la concurrence (Bundeskartellamt) qui sont “en concurrence” sur certaines de leurs compétences. Julien Walther met en avant “le patchwork normatif” visant à régler les relations entre régulateurs sectoriels et autorité de la concurrence (p. 99), qui va du partage des compétences entre les deux (et de la mise en place de solutions appropriées en cas de conflits : application du principe de spécialité ou cumul des normes) aux règles de coopération diverses (consultations réciproques, accords, échanges d’information).

La deuxième partie de l’ouvrage est ensuite consacrée à l’interrégulation sectorielle, c’est-à-dire aux différents mécanismes ou “configurations institutionnelles” d’interrégulation existants (p. 120). Cette partie commence par une présentation générale de ces mécanismes, sous la plume d’Etienne Muller, qui vise à les systématiser (pp. 117 à 133). Il distingue la collaboration ponctuelle d’autorités autonomes qui passe par l’échange d’informations ou par un jeu de consultations, de l’instauration d’une autorité unique (bisectorielle ou multisectorielle) et du rapprochement des autorités lorsque chacune garde un pouvoir de décision propre mais qu’il y a une coopération organisée de manière formelle par les pouvoirs publics. L’exemple des modalités de coopération entre l’AMF et la CRE organisées par le législateur pour la régulation de l’énergie et des quotas d’émission de gaz à effet de serre est à cet égard très instructif (pp. 126-127). De manière plus classique ensuite sont étudiées par Jean Cattan (pp. 135 à 154), dans le cadre français, les relations entre le CSA et l’ARCEP avec la question récurrente du rapprochement entre ces deux autorités, tout comme l’interrégulation en matière bancaire et financière avec la mise en place originale d’un pôle “Assurance, banque, épargne” commun à l’ACPR et à l’AMF dont Jérôme Lasserre Capdeville considère, à juste titre, qu’il pourrait faire figure de modèle pour d’autres régulations ayant des domaines de compétences proches (pp. 155 à 163).

Enfin, la dernière partie de l’ouvrage porte sur “l’interrégulation territoriale”, qui renvoie aux mécanismes de coordination, de coopération entre les autorités de régulation à des niveaux géographiques différents, notamment dans un rapport vertical. Dans certains domaines, l’interrégulation ne s’impose pas seulement au niveau national mais aussi au niveau européen, voire international. On lira avec profit la contribution de Régis Bismuth consacrée à la régulation financière, topique de la nécessité de l’institutionnalisation d’une régulation transnationale tant à l’échelon européen qu’international, qui constitue, selon l’auteur, “un laboratoire particulièrement fécond” (p. 167) des phénomènes d’interrégulation. Celui-ci envisage les tensions entre les différents processus en jeu tant à l’échelon national qu’à l’échelon international. Au niveau international, par exemple (p. 171 et s.), sont mises en avant les tensions dans la structure même de cette interrégulation du fait d’une mise en relation des régulations nationales réalisées dans un cadre juridique flou (tel que le Comité de Bâle, qui a fonctionné de façon informelle de 1974 à 2013). Des dissonances ou “des tensions sur d’autres processus de régulation” peuvent dès lors apparaître, comme l’illustrent les standards financiers ayant des effets indirects sur d’autres secteurs.

L’ouvrage intègre également une contribution de Francesco Martucci sur un autre exemple abouti d’interrégulation au niveau européen avec la mise en place de l’Union bancaire (pp. 195 à 222). Alors que rien ne prédestinait la BCE à devenir “un superviseur bancaire dans l’Union” (p. 197), elle est devenue un acteur incontournable de la stabilité financière pour les établissements bancaires les plus importants. Cette évolution place dès lors la BCE dans une double “interrégulation”, “une interrégulation intersectorielle et une interrégulation territoriale” et introduit, comme le souligne Francesco Martucci, une responsabilité de la BCE devant le Parlement européen. On le voit, les questionnements relatifs à l’interrégulation en matière financière sont loin d’être terminés et les solutions loin d’être fixées de manière définitive.

Enfin, le secteur des communications électroniques fait l’objet d’une contribution de Jean Cattan (pp. 181 à 194), qui présente l’interrégulation au niveau européen, à travers l’exemple de la procédure de l’article 7 de la directive-cadre 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, telle que modifiée par la directive 2009/140/CE concernant la désignation par une ARN d’une entreprise disposant d’une puissance significative sur le marché. Dans cette hypothèse, les ARN des autres États membres, tout comme l’ORECE et la Commission, doivent être informés. Il s’agit là de l’ébauche de l’organisation des autorités réglementaires nationales en réseau, “un concert institutionnel européen” (p. 194), le tout supervisé par la Commission européenne, disposant d’un droit de veto.

Enfin, l’intéressante synthèse de ce colloque réalisée par Gérard Marcou (pp. 223 à 238) distingue l’approche fonctionnelle de l’interrégulation de l’approche institutionnelle, et montre surtout que ces questionnements, au-delà des aspects pragmatiques, soulèvent des questions de fond importantes, notamment sur les liens entre l’interrégulation et la justice ou avec les autorités publiques.

La lecture des actes de ce colloque s’impose à l’évidence pour qui désire comprendre les enjeux tant théoriques que pratiques de l’interrégulation et devrait satisfaire tant les praticiens que les universitaires par la diversité des points de vue exprimés.

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Aurore Laget-Annamayer, L’interrégulation, Gabriel ECKERT et Jean-Philippe KOVAR (dir.), May 2016, Concurrences Review N° 2-2016, Art. N° 78957, pp. 267-268

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