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See version in english Les fonds souverains : Une menace à relativiser, un partenariat à construire, J. ARTHUIS

Rapport d’information fait au nom de la Commission des finances du Sénat, n° 336 (2007-2008), 15 mai 2008, 60 p.

Les fonds souverains : Une menace à relativiser, un partenariat à construire, J. ARTHUIS

Jean ARTHUIS

Dans le contexte actuel de crise financière internationale, il est intéressant de remarquer la manière dont la représentation nationale appréhende le phénomène stratégique et complexe des fonds souverains. Ces nouveaux acteurs des marchés financiers internationaux se sont affirmés au cours de la dernière décennie. La crise des subprimes a été marquée par une prise de conscience de l’importance du rôle des fonds souverains, c’est-à-dire des fonds publics sous tutelle de l’État et dont les réserves de long terme sont gérées distinctement des réserves de change des autorités monétaires et des entreprises publiques. Longtemps ignorés par les pouvoirs publics français, les fonds souverains peuvent être une source de puissance financière pour l’État ou - au contraire - une source de risques et d’instabilité financières. En effet, aujourd’hui, les fonds souverains sont devenus plus visibles car ils se contentent de moins en moins d’une fonction de stabilisation à court ou à long terme, mais recherchent des rendements élevés. Cette stratégie inquiète les États ne disposant pas de tels fonds. Les rapports parlementaires de MM. Arthuis et Garrigue contribuent au débat relatif à ces fonds souverains, en offrant des approches différentes mais complémentaires. Après les avoir présentés séparément, une lecture croisée permettra de dégager un certain nombre de conclusions. Le rapport d’information de M. Arthuis reprend les travaux de deux tables rondes portant sur les initiatives récentes tendant à promouvoir la transparence des fonds souverains et esquisse les voies possibles de coopération. Organisées par la commission des finances du Sénat, les deux tables rondes qui se sont tenues le 15 mai 2008 n’avaient pas d’ambition académique et ont le mérite d’avoir réuni des professionnels issus des principaux secteurs concernés : banquiers, juristes, économistes, consultant, et des fonctionnaires de la Commission européenne.

Sur le plan formel, le rapport se présente en quatre parties suivies du procès-verbal intégral des tables rondes. La première partie, qui fait figure d’introduction, présente une réflexion sur les fonds souverains dans le cadre du contexte de crise. Le rapport fait état de l’inquiétude que suscitent ces fonds, considérés comme “sauveurs” d’établissements financiers à court de fonds propres d’un côté, et “prédateurs” susceptibles à terme d’acquérir des entreprises stratégique ou de contrôler des approvisionnements énergétiques, de l’autre. C’est au regard de ce contexte que deux tables rondes ont été organisées. La première portait sur la stratégie d’investissement des fonds souverains : ont-ils pour but la rentabilité à long terme ou le contrôle sectoriel ? La seconde table ronde avait pour thème l’acceptabilité et la “redevabilité” des fonds souverains aux États-Unis, en Europe et en France (en ce sens que les fonds souverains seraient redevables envers la collectivité qu’ils représentent, d’où une stratégie d’investissement guidée par la rentabilité et par l’exigence de ne pas perdre de l’argent en raison de mauvais investissements).

La deuxième partie du rapport apporte quelques repères quantitatifs sur les fonds souverains. Début 2008, ils s’inscrivaient dans une fourchette comprise entre 2 500 et 3 500 milliards de dollars. Selon des estimations réalisées par Morgan Stanley en mai 2007, ces actifs pourraient s’élever à 8 000 milliards de dollars en 2011 et 12 000 milliards de dollars en 2015.

La troisième partie du rapport résume les principaux enseignements des tables rondes. Les intervenants de la première table ronde se sont exprimés sur le nouveau rôle des fonds souverains dans le capitalisme mondial et leurs stratégies d’investissement, tandis que les intervenants de la seconde table ronde ont abordé la délicate question de l’attitude à adopter face aux fonds souverains et celle du régime juridique déjà applicable en Europe.

La quatrième partie du rapport présente les politiques menées par les autorités politiques des pays industrialisés et des institutions financières internationales tendant à promouvoir un cadre cohérent de ces investissements. Sur ce point, si la prise de conscience, à la faveur de la crise des subprimes, du rôle central des fonds souverains dans les mouvements de capitaux et de leur niveau variable de transparence, a conduit les autorités politiques des pays industrialisés à promouvoir un cadre cohérent de réalisation de ces investissements, tant du point de vue des fonds souverains que des pays d’accueil, les initiatives prises sont encore insuffisamment coordonnées. Aux trois principales initiatives internationales, sous l’égide du Fonds monétaire international (FMI), de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de la Commission européenne, sont venues se greffer des démarches et réflexions nationales, en particulier aux États-Unis, en Allemagne et en France.

Pour sa part, le rapport d’information de la délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale considère que l’importance des ressources dont disposent les fonds souverains les placera nécessairement un jour en position d’investisseurs sur les grands enjeux stratégiques. Partant, le rapport soulève la question de la mise en place d’un “filet” minimum de sécurité pour les États membres de l’Union européenne, mais aussi celle, plus importante, de la capacité de drainer les ressources financières nécessaires pour être présents sur les investissements de long terme à l’échelle planétaire. Telle est la problématique générale autour de laquelle est construit le rapport La première partie montre comment les fonds souverains s’inscrivent dans la libération générale des mouvements de capitaux mais, dans le même temps, comment ils modifient les rapports de force. Le rapport souligne que la phase d’accélération que connaît actuellement la mondialisation est marquée par l’émergence d’acteurs financiers nombreux de dimension mondiale. Et comparativement avec d’autres masses financières, le montant total des actifs des fonds souverains apparaît relativement modeste. Le rapport insiste aussi sur le fait que les fonds souverains sont une catégorie d’investisseurs étatiques parmi d’autres et que les inquiétudes concernant l’activité des fonds souverains ont autant de pertinence s’agissant des autres outils d’investissement dont disposent les États, en particulier en ce qui concerne les sociétés contrôlées par certains États (à l’instar, en Russie, des entreprises publiques comme Gazprom ou des banques d’État telles que la JSC Vneshtorgbank). Le rapport pointe deux aspects du développement des fonds souverains qui sont de nature à modifier les rapports de force : leur progression rapide et l’opacité de leur gouvernance.

La taille de ces fonds éveille d’autant plus d’attention que leur mode de gouvernance et leurs finalités manquent aujourd’hui de clarté. S’agissant de l’opacité de leur mode de gouvernance et de la question de leurs objectifs et de leurs stratégies, le rapport indique que la constitution de fonds souverains peut viser à répondre à trois objectifs : une stabilisation des ressources financières pour les États dont l’économie dépend très fortement de la production de matières premières, dont les cours peuvent fortement fluctuer et dont les ressources sont nécessairement destinées à s’épuiser à plus ou moins long terme ; la constitution d’une épargne destinée aux générations futures ; le placement de réserves de change dans des actifs plus risqués - mais plus diversifiés, de plus long terme, et surtout susceptibles de procurer des profits plus élevés - que les placements traditionnels.

Le rapport indique que si certains fonds souverains sont “transparents” (Norvège, Alaska, Malaisie, Alberta, Azerbaïdjan...), le secret entoure largement ou complètement les activités des autres fonds, les plus nombreux (Émirats Arabes Unis, Koweït, Chine, Qatar, Brunei, Taiwan...). L’opacité en elle-même ne signifie pas nécessairement que les investissements de ces fonds ont des motivations autres que commerciales, mais elle peut légitimement le laisser craindre, puisqu’il s’agit d’acteurs qui dépendent directement de gouvernements. Certains analystes considèrent que cette opacité présente un risque pour la stabilité financière sur les marchés mondiaux : une décision subite des fonds souverains de se retirer d’un marché, par exemple, ou même, puisque l’on dispose d’informations très lacunaires sur leurs opérations, de simples rumeurs sur leurs décisions et comportements, pourraient susciter une volatilité des prix. Les fonds souverains apparaissent dans leur grande majorité comme des acteurs financiers non régulés et largement opaques quant à leur cadre institutionnel, leurs règles de fonctionnement et leurs objectifs stratégiques. La deuxième partie du rapport traite des diverses formes d’intervention des fonds souverains, lesquelles doivent conduire les États européens et l’Union européenne à de vraies remises en questions. Le rapporteur est ainsi partisan de l’adoption par ces derniers d’une démarche volontariste. Selon lui l’activité des fonds souverains appelle quatre types de réponses : la promotion d’une plus grande transparence, l’action en faveur d’une meilleure ouverture des investissements dans leurs pays d’origine, la réflexion sur un cadre européen pour les dispositifs nationaux de contrôle des investissements étrangers, et enfin la nécessité de prendre conscience de l’enjeu que représentent les investissements de long terme, vers lesquels les fonds souverains se tourneront inévitablement mais où l’Europe doit absolument rester présente. De ces deux rapports parlementaires ressort un constat commun : la montée en puissance des fonds souverains. Leur nombre dans le monde a doublé depuis 1999, et un nombre croissant de pays créent ou envisagent de créer des fonds souverains. En outre, les actifs gérés par les fonds souverains existants ont augmenté de manière rapide au cours des dernières années (+ 13 % par an en moyenne sur les dix dernières années). Les actifs des fonds souverains progressent plus rapidement que ceux des autres catégories d’investisseurs.

Partant, des enseignements peuvent être tirés à l’échelle nationale, européenne et internationale. D’abord, sur le plan national, si les fonds souverains semblent constituer une opportunité (dans le cas de la France en particulier), l’exigence principale pour les pays destinataires est de préserver le capital et le savoir-faire des entreprises dont l’activité concerne directement la souveraineté et la défense du pays. Le rapport préconise ainsi que ces investisseurs soient traités de manière équitable, en préservant les secteurs directement liés à la souveraineté nationale.

Ensuite, sur le plan européen, il convient de relativiser la nouveauté comme l’importance du phénomène des fonds souverains. La réponse de l’Union européenne à leur développement était bien commune à l’ensemble des États membres, dans la mesure où le Traité CE garantit la liberté de circulation des capitaux, à la fois entre États membres et entre ces États et les États tiers, sans distinguer entre investisseurs publics et investisseurs privés. L’Europe est donc “ouverte” aux fonds souverains, même si le droit communautaire autorise les États membres à protéger leurs intérêts “stratégiques”, notion interprétée par la Cour de justice des Communautés européennes dans un sens restrictif. Dans le respect des principes communautaires, chaque État membre a pu se doter d’une législation propre sur les investissements internationaux. En vue de fixer une doctrine commune sur les fonds souverains, le Conseil Ecofin, en février 2008, a validé une recommandation de la Commission européenne, qui estime qu’un renforcement de la réglementation en vigueur n’est pas approprié et préconise la mise en place de codes de bonne conduite, librement adoptés par les fonds souverains.

Enfin, sur le plan international, si le développement des fonds souverains ne se réalise pas dans un vide juridique, la prise en compte des spécificités des fonds souverains relève plutôt du “soft law” - bonnes pratiques et codes de conduite - dont il faut rechercher la plus grande harmonisation possible au plan international. Le rapport ajoute que le parallélisme des engagements, de la part des fonds et des pays d’accueil de leurs investissements, doit s’accompagner de progrès dans la réciprocité de l’ouverture commerciale. Pour résumer, il faut donc s’en tenir à l’actuel droit positif, harmoniser les bonnes pratiques et promouvoir l’ouverture réciproque des marchés.

La crise économique et financière actuelle n’est pas prête de dépolitiser le débat sur les fonds souverains. Une politisation compréhensible mais qui est de nature à diviser plutôt qu’à rapprocher les positions (souveraines) des États...

Author

  • University Panthéon-Sorbonne (Paris)

Quotation

Beligh Nabli, Les fonds souverains : Une menace à relativiser, un partenariat à construire, J. ARTHUIS, February 2009, Concurrences Review N° 1-2009, Art. N° 23351

Editor La Documentation française

Date 15 May 2008

Number of pages 60

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