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See version in english La libéralisation des transports ferroviaires dans l’Union européenne, H. HAENEL

HAENEL Hubert, Rapport d’information, Sénat, Commission des affaires européennes, n° 220, février 2009, 49 p.

La libéralisation des transports ferroviaires dans l’Union européenne, H. HAENEL

Hubert Haenel

À l’heure où la représentation nationale française discute du projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports, qui vise à transposer le “3ème paquet ferroviaire” (v. not. directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire, JOUE L 315 du 3 déc. 2007, p. 44-50), le rapport du sénateur Haenel sur la libéralisation des transports ferroviaires dans l’Union européenne (ci-après “le Rapport”) tombe à point nommé pour éclairer la portée de cette nouvelle étape dans la réalisation d’un marché intérieur du transport par voie ferrée.

Après avoir utilement rappelé les trois grandes étapes (2001, 2004, 2007) de la législation communautaire dans ce secteur depuis le texte fondateur de 1991 et les principaux obstacles tant juridiques que techniques qui ont fait que la libéralisation du chemin de fer se révèle être à la fois “relativement tardive et très progressive”, (p. 7), le rapport de Monsieur Haenel s’intéresse successivement aux premiers résultats de la libéralisation et aux perspectives qu’elle induit en France.

S’agissant des premiers résultats de la libéralisation, il convient de distinguer le transport de marchandises (ou fret) de celui des voyageurs.

Le Rapport souligne tout d’abord que la libéralisation du fret s’est avant tout traduit pas “une concurrence sur les marchés” (p. 18), le client ayant désormais le choix entre plusieurs opérateurs présents sur le même marché du transport des marchandises. La circulation du premier train privé en France aura ainsi lieu en juin 2005, sur un trafic international entre la Meuse et l’Allemagne. À partir de ce tournant, la progression du fret privé sera plutôt rapide, à telle enseigne que fin 2008, la part de marché détenue par des sociétés autres que la SNCF était de l’ordre de 15 %, tractant plus de 100 locomotives et employant près de 1 000 personnes. À titre de comparaison, la part de marché du privé en Allemagne est de l’ordre de 20 %, alors même que le gouvernement Outre-Rhin avait fait le choix de la libéralisation anticipée dès 1993. C’est d’ailleurs un opérateur allemand, Euro Cargo Rail (du groupe Deutsche Bahn) qui s’est imposée aujourd’hui comme la seconde entreprise de fret ferroviaire sur le territoire français.

Les résultats de libéralisation du transport de voyageurs sont plus contrastés et plus disparates. Le rapport identifie ainsi quatre catégories d’États membres. Dans une première catégorie d’États membres, le libre accès est garanti et actif, à l’instar de l’Allemagne, où “la concurrence a lieu pour le marché” (p. 20), dans le sens où l’autorité a le choix de son prestataire, mais si ce dernier obtient le contrat, c’est le seul sur le marché, l’usager n’ayant pas le choix de l’opérateur. Deuxième catégorie d’États membres : celle où le libre accès est inscrit dans la loi (sous certaines conditions) sans être actif. M. Haenel y range l’Italie, le Portugal et quelques nouveaux États membres. Une troisième catégorie d’États membres (formée en fait du seul Royaume-Uni) offre une concurrence généralisée sur le réseau et pour le marché, avec une privatisation de la gestion des infrastructures (construction, exploitation et entretien), les lignes étant franchisées sur décision ministérielle après appel d’offres. Le rapport souligne toutefois que les résultats ont été “variables” (p. 22), la qualité de service étant jugée insuffisante (retards encore trop fréquents sur certaines lignes). Enfin, il reste la catégorie des “pays fermés”, dont fait partie la France, avec la Belgique, l’Espagne, l’Irlande et la plupart des nouveaux États membres, qui s’en tiennent au calendrier du 3ème paquet, à savoir l’ouverture du transport international de voyageurs uniquement au 1er janvier 2010.

Quelles perspectives alors pour la France ? M. Haenel tente de répondre à cette question en mettant en exergue la position singulière du pays, qui tient à sa “longue tradition de monopole” et qui expliquerait une “certaine défiance” à l’égard du mouvement de libéralisation (p. 25). Il rappelle qu’en l’état actuel des textes, et notamment de la loi d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI) n° 82-1153 du 30 décembre 1982, la concurrence sur le transport ferroviaire de voyageurs n’est pas possible, la SNCF en ayant le monopole d’exploitation sur le réseau ferré national. La réforme de 1997 ayant abouti à la création de Réseau ferré de France (RFF) n’y a rien changé. Une révision de la LOTI s’imposera donc pour se conformer à la nouvelle directive 2007/58/CE précitée, sauf à jongler avec les dérogations ouvertes par le règlement dit OSP de 2007 (règlement CE n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route et abrogeant les règlements (CEE) n° 1169/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil, JOUE L 315 du 3 déc. 2007, v. cette chronique, Concurrences, n° 3-2007, p. 163), qui prévoit des exceptions pour les services ferroviaires déficitaires dont l’équilibre économique ne peut être assuré sans soutien public.

Il n’en reste pas moins que la France doit se préparer au défi de la libéralisation, et ce d’autant plus que selon les estimations de la SNCF, “30 % du trafic intérieur et 80 % des trains grandes lignes seraient susceptibles d’intéresser une concurrence” (p. 27). Le rapport évoque quatre pistes pour répondre à ce défi : externaliser la péréquation des lignes ouvertes à la concurrence (par application du système de la redevance d’exploitation prévu par l’article 3 septies de la directive 91/440 telle qu’amendée en 2007) ; adapter la politique commerciale de la SNCF qui doit innover et aller à la conquête des marchés européens avec sa technologie TGV (on sera en revanche moins convaincu par la suggestion faite par le Rapport, p. 29, de “saturer les sillons par des dessertes fréquentes”, tant il conviendrait d’éviter une pratique susceptible de s’apparenter à un abus de position dominante) ; revoir la gestion des sillons, dont l’attribution est opérée par RFF mais qui en sous-traite la prestation à... la SNCF, ce qui fait dire au rapport que ces relations “incestueuses” ne peuvent être qu’“une source de difficultés juridiques, techniques et pratiques” (p. 29) ; enfin, renégocier les charges pesant sur l’opérateur national historique, notamment au regard du statut des cheminots, qui représenterait un surcoût de 10 % par rapport à des concurrents éventuels.

Mais la libéralisation n’est pas un défi uniquement pour l’État et la SNCF. Compte tenu de la régionalisation du transport public accentuée depuis 2001, la question se pose aussi pour les régions françaises, avec le service des trains express régionaux (TER). La situation n’est toutefois pas des plus claires, eu égard à la portée du Règlement OSP précité de 2007 qui touche notamment à l’organisation des transports publics urbains et locaux. Le Rapport fait ainsi état de deux interprétations possibles : d’un côté, ce règlement n’aurait pas pour objet principal d’ouvrir à la concurrence le secteur ferroviaire mais de préciser les conditions dans lesquelles des droits exclusifs peuvent être attribués, dans le cadre de contrats de service public ; d’un autre côté, le texte en question conférerait, à compter du 3 décembre 2009, date de son entrée en vigueur, à toute autorité organisatrice locale la possibilité de décider à son niveau si elle souhaite ou non recourir à une mise en concurrence pour le choix de l’opérateur. Interrogé à ce sujet par M. Haenel, le gouvernement français a opté pour la première de ces interprétations. Rien n’est pour autant moins sûr, dans la mesure où la notion d’autorités compétentes visée par le Règlement OSP pourrait concerner aussi bien l’État, en tant qu’organisateur du transport ferroviaire sur le fondement de la LOTI que les régions, en tant que nouvelles autorités organisatrices du transport régional. Ce qui fait s’interroger M. Haenel en ces termes (p. 37) : “L’État peut-il imposer une interprétation qui, de fait, réduite le choix des collectivités locales en imposant un contractant ?” (en l’occurrence, la SNCF, en application de la LOTI, v. supra).

Et il ne s’agit pas, loin de là, de la seule question en suspens pour l’avenir du transport ferroviaire régional. Le Rapport en épingle quelques autres : faut-il privilégier une concurrence pour ou sur le marché (v. supra, à propos de l’analyse comparée des situations nationales) ? À qui doit appartenir in fine le matériel roulant ainsi que les autres éléments nécessaires au service (de la voirie à la gare, en passant par les guichets) : à l’autorité organisatrice ou à l’opérateur qui se voit attribuer le marché ? Quel est le sort du personnel en cas de changement d’opérateur ? M. Haenel n’avait manifestement pas l’ambition affichée de trancher toutes ces questions. Il propose tout de même une méthode de travail pour s’y atteler : “la nécessaire expérimentation régionale” (p. 41), qui devrait permettre de faire émerger l’ensemble des questions pratiques que soulève la mise en concurrence du transport ferroviaire et de bénéficier d’un “effet d’apprentissage”, utile dans les perspectives d’une éventuelle mise en concurrence des trafics grande ligne. On ne pourra pas reprocher en tout cas au sénateur de ne pas être constant dans ces idées : on retrouve là exprimée l’une des recommandations clés qu’il a formulées dans son rapport au Premier ministre sur le système ferroviaire français, remis en octobre 2008 (v. Hubert Haenel, Des régions à l’Europe : les nouveaux défis du chemin de fer français, La Documentation française, collection des rapports officiels, 2008).

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Quotation

Stéphane Rodrigues, La libéralisation des transports ferroviaires dans l’Union européenne, H. HAENEL, May 2009, Concurrences Review N° 2-2009, Art. N° 25884, pp. 238-239

Editor La Documentation française

Date 12 February 2009

Number of pages 45

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