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See version in english L’Europe face à la crise financière, D. GARRIGUE

GARRIGUE Daniel, Rapport d’information, Assemblée nationale, Commission des affaires européennes, XIIIème législature, n° 1291, décembre 2008, 128 p.

L’Europe face à la crise financière, D. GARRIGUE

Daniel Garrigue

Le contrôle de l’action gouvernementale relève des fonctions traditionnelles du Parlement. Son exercice suppose un droit à l’information des parlementaires, particulièrement nécessaire dès lors qu’il s’agit de saisir des phénomènes complexes, à la fois structurels et techniques. Tel est le cas de la crise financière internationale. Parmi les instruments cognitifs dont disposent les parlementaires, le rapport d’information a déjà fait montre de son intérêt pour les parlementaires comme pour les simples citoyens. Le rapport de Daniel Garrigue, député membre de la commission chargée des affaires européennes, sur L’Europe face à la crise financière est un travail à la fois pédagogique et prospectif, particulièrement éclairant.

Comme son nom l’indique, ce rapport porte sur l’action de l’Union européenne face à la crise financière. La période visée correspond à la présidence française du Conseil de l’Union européenne (ci-après “PFUE”) du second semestre 2008, au moment où la crise éclatait au grand jour, après la chute de la banque Lehman Brothers. Une crise déclenchée par la chute des prix de l’immobilier, à l’origine d’une spirale qui s’est propagée de banque en banque et d’un pays à l’autre et a conduit, à travers la défiance entre banques, à la paralysie du marché interbancaire. Contrairement aux différentes crises financières des vingt dernières années, cette fois c’est d’une crise “systémique” qu’il s’agit, car elle touche l’ensemble du fonctionnement de l’industrie financière.

Le rapport est structuré autour de trois idées-forces constitutives de trois parties distinctes. La première porte sur la grande fragilité du système financier internationale révélée par la crise. Cette dernière trouverait ses origines profondes dans des déséquilibres globaux durablement installés et dans des facteurs spécifiques aux États-Unis. Si la crise des “subprimes” a légitimement retenu l’attention parce qu’elle a été le facteur essentiel d’accélération de la crise financière, le rapport note fort justement qu’il serait caricatural d’en faire la cause majeure de celle-ci. La crise financière a des causes beaucoup plus diverses et profondes, liées notamment aux déficits structurels et à l’excès de liquidités sur le marché américain, à la politique systématique d’“argent facile” de la Réserve fédérale américaine et à une dérégulation qui, dans un contexte de confiance aveugle, a conduit à multiplier des instruments et des pratiques de plus en plus aléatoires. Par exemple, la titrisation produit de hauts rendements quand les actifs s’apprécient et une spirale vertigineuse quand les actifs perdent leur valeur.

La seconde partie du rapport porte sur le retour de la puissance publique au niveau national et européen. Il est vrai que la crise financière internationale a le mérite de déconstruire la fiction de l’autorégulation des marchés. Le politique national et européen est au chevet du système financier. C’est à lui qu’il revient in fine d’apporter des solutions de sortie de crise. Il est piquant de voir la manière dont les acteurs financiers (bourses, actionnaires, banques, analystes) scrutent les faits et gestes des autorités publiques nationales (de la Maison Blanche à l’Élysée, en passant par le 10 Downing Street) et européennes (BCE, Eurogroupe). Pis, l’interventionnisme financier des autorités publiques et la nationalisation de banques américaines et européennes battent en brèche les dogmes du néo-libéralisme. Le rapport reprend la chronologie de l’action européenne dans ce contexte particulier. Sur ce point, l’action de l’Union européenne a marqué un tournant décisif à partir de la mi-octobre, grâce à l’impulsion donnée par la PFUE et à la cohérence d’action des différents États membres. Cette implication très forte du Conseil européen, soutenu par la Commission européenne, et des différents États membres marque le retour de la puissance publique. Plus précisément, lorsque la crise financière a connu au début du mois de septembre 2008 une nette accélération et a pris une ampleur nouvelle suite à la faillite de Lehman Brothers, les autorités européennes et la PFUE - après un petit temps d’hésitation - ont pris la mesure de ce phénomène.

Le rapport s’interroge : la Commission européenne, légitimement soucieuse de remplir son rôle de “gardienne des traités” mais prête à faire preuve de flexibilité dans des circonstances d’une gravité exceptionnelle, est-elle allée trop loin dans l’assouplissement des règles communautaires relatives à la concurrence et aux aides d’État ? L’article 87, paragraphe 3, du traité CE prévoit de manière explicite l’hypothèse d’une perturbation grave de l’économie d’un État membre, et il était important, pour des raisons de sécurité juridique, que la Commission formule, comme elle l’a fait dans sa communication, des indications les plus précises possibles sur son interprétation de ces dispositions. Elle a très clairement insisté sur le fait que les mesures nationales qui, dans de telles circonstances, sont acceptables bien qu’elles constituent des “entorses” aux règles de concurrence, ne le sont que dans la mesure où elles sont temporaires, réexaminées à intervalle régulier, ciblées, proportionnées, conçues de manière à minimiser les retombées négatives pour les concurrents, et assorties de conditions strictes propres à empêcher les bénéficiaires d’en tirer des avantages indus. Ainsi, les plans et mesures qui ont été validés ne l’ont été que jusqu’à leur prochain réexamen, et il est probable que la Commission européenne examinera avec plus de sévérité les plans de restructuration de moyen et long terme que les États membres ont tous l’obligation de lui présenter dans les mois qui suivent la validation de mesures de sauvetage d’urgence. Mais au-delà des multiples plans de sauvetage nationaux, dont la juxtaposition entretenait le sentiment d’un certain désordre, il était indispensable de parvenir enfin à élaborer un véritable plan européen “anti-crise”. C’est le sommet exceptionnel de l’Eurogroupe du 12 octobre 2008 qui est parvenu à ce résultat. En revanche, le rapport souligne fort justement que les financements d’origine communautaire devraient être, nous semble-t-il, bien plus importants que ce qui est proposé par la Commission, et ce, non pas nécessairement en ayant recours à des crédits du budget de l’Union, mais en sollicitant encore davantage la Banque européenne d’investissement (BEI).

La troisième partie du rapport porte sur l’urgence d’imposer la réorganisation ou refondation du système monétaire et financier international. Il faut passer du dogme de l’autorégulation au principe de la régulation. Toutefois, réclamer “plus de régulation” peut recouvrir deux approches très différentes, quoique pouvant être utilement combinées : créer plus de règles et de contraintes, donc créer de nouvelles règles ; faire en sorte que les règles et instruments existants soient plus efficaces et mieux respectés. La mondialisation des activités financières des établissements privés est allée beaucoup plus vite que celle de la coordination politique nécessaire pour la réguler. Au cours du Sommet du 15 novembre 2008, les participants sont parvenus à s’accorder sur un engagement solennel de mettre en œuvre des réformes destinées à renforcer les régimes de régulation afin d’éviter de futures crises. Outre une plus forte coopération entre régulateurs nationaux - à défaut de pouvoir envisager un utopique organisme mondial unique de régulation -, l’Union européenne avait appelé à une réforme des institutions financières internationales, et cet engagement se retrouve donc aussi dans les conclusions du Sommet. Les contours de cette réforme, en particulier de la réforme du Fonds monétaire international (FMI), demeurent flous pour l’instant. L’Union européenne n’a pas encore défini de propositions précises sur cette question : pour certains États, le FMI doit à l’avenir être la banque centrale des banques centrales (rôle qui revient pour l’instant plutôt à la Banque des règlements internationaux), pour d’autres il devrait disposer de moyens financiers plus importants, voire d’un fonds d’investissement et de stabilisation, pour d’autres encore il doit avoir des pouvoirs plus coercitifs pour mettre en garde les pays qui dériveraient par rapport à ses recommandations. Certains sujets de préoccupation sont partagés en Europe et aux États-Unis, comme l’absence de régulation de l’activité des agences de notation ou l’insuffisante régulation des hedge funds. La question de la surveillance des établissements financiers se pose en revanche de façon différente. Aux États-Unis, ce sont les banques de dépôts qui font l’objet de la surveillance la plus étroite, celle exercée par la Réserve fédérale, tandis que les banques d’investissement étaient comptables de leurs activités devant l’autorité des marchés financiers, la SEC. La crédibilité de celle-ci a été mise à mal par la crise. D’autre part, les autorités américaines travaillent sur le problème de l’émiettement de leur contrôle des activités de crédit (ainsi, plusieurs agences fédérales interviennent en matière de crédit hypothécaire) et de celui des assurances (un régulateur par État des États-Unis). En Europe, l’architecture de la régulation et de la supervision varie d’un pays à l’autre. Or il est évident qu’élaborer des règles plus adaptées ou réviser les règles existantes est important, mais que doter les autorités publiques d’une réelle autorité pour faire respecter les règles est au moins aussi important : la supervision constitue donc le deuxième grand axe des chantiers à mener. Si le rapport appelle de ses vœux l’instauration d’un système européen de supervision, celui-ci ne saurait dispenser les établissements financiers de renforcer considérablement leurs dispositifs de contrôle interne, volet qui relève de la régulation.

Ce rapport débouche sur une proposition de résolution (en vertu de l’article 88-4 de la Constitution) qui sera adoptée par la Commission des finances de l’Assemblée nationale (v. Daniel Garrigue, “Article 88-4 de la Constitution. L’Europe face à la crise financière”, Rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale, n° 1321, XIIIème législature, 11 déc. 2008, 24 p.). Le texte de cette résolution reprend les différents éléments sus-visés et termine sur un point d’équilibre intéressant à noter : “les nécessaires assouplissements apportés au Pacte de stabilité et de croissance ne doivent pas faire perdre de vue l’objectif essentiel de retour au respect de ce Pacte” (point 9).

Enfin, le lecteur (non-)avisé appréciera les annexes qui s’avèrent utiles au bon usage du rapport : un glossaire, la liste des personnes entendues (acteurs politiques, économiques, académiques et “technocratiques”) par le rapporteur, et la Déclaration sur un plan d’action concerté des pays de la zone euro adoptée lors du Sommet des pays de la zone euro du 12 octobre 2008.

Ce rapport d’information consacré à l’action de l’Union européenne face à la crise financière est d’utilité publique. L’action dans l’urgence et en temps de crise n’exclut pas la réflexion, y compris prospective. Au contraire. En cela, les questions de fond soulevées et les pistes de réflexion dégagées demeurent d’une actualité brûlante. Le rapport montre que la crise financière internationale offre une occasion historique pour les États membres de l’Union européenne de parler d’une seule voie et d’agir de concert. Une occasion historique pour l’Union européenne de faire montre de son efficacité décisionnelle. Malgré l’action d’acteurs institutionnels - Présidence française de l’Union européenne, Banque centrale européenne, Eurogroupe - le contexte de crise pose en creux la question d’un gouvernement économique européen.

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Author

  • University Panthéon-Sorbonne (Paris)

Quotation

Beligh Nabli, L’Europe face à la crise financière, D. GARRIGUE , May 2009, Concurrences Review N° 2-2009, Art. N° 25882, pp. 237-238

Publisher La Documentation française

Date 3 December 2008

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