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See version in english L’Union européenne et les activités postales, COCHET Philippe ; Sur le projet de loi relatif à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales, PRORIOL Jean

Rapport d’information n° 2143, Commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale, décembre 2009, 41 p. ; Rapport n° 2138, Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, décembre 2009, 288 p.

L’Union européenne et les activités postales, COCHET Philippe ; Sur le projet de loi relatif à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales, PRORIOL Jean

Jean Proriol

Ces deux rapports parlementaires publiés concomitamment mettent en relation l’évolution du statut juridique de La Poste et les exigences du droit communautaire de la concurrence. Leur présentation successive et complémentaire n’en permettra pas moins d’en dégager des conclusions et analyses communes.

Le rapport d’information n° 2143 - le premier au titre des nouvelles dispositions de l’article 151-1-1 du Règlement de l’Assemblée nationale, selon lequel la Commission des affaires européennes peut formuler des observations sur toute disposition d’un projet ou d’une proposition de loi à l’ordre du jour portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union européenne - retrace l’évolution des services postaux européens depuis le Traité de Rome (1957). Il est vrai que l’ouverture à la concurrence du secteur postal a été très progressive ; elle s’étale sur une vingtaine d’années, période malgré tout nécessaire à la définition d’un équilibre entre les adaptations indispensables aux exigences du marché unique et la préservation de certains “acquis nationaux” en la matière. Partant, le rapporteur, le député Philippe Cochet, dresse un tableau en trois parties.

Il rappelle d’abord la genèse de la première directive postale qui s’étend de 1989 à 1997. Le rapporteur revient sur la transformation des services postaux européens et le début de l’intervention communautaire. Les services postaux ne sont pas mentionnés dans le traité de Rome et leur transformation s’est déroulée de façon progressive au niveau européen. Si le débat a été engagé dans les années 1980 suite à l’apparition puis à l’intensification de la concurrence (avec l’arrivée des opérateurs DHL et UPS, par exemple), les États membres ont fait évoluer le statut des services postaux à partir de la fin des années 1980 autour de trois modèles d’opérateurs : un organisme de droit public, une société de droit privé mais à capitaux publics, une société partiellement privatisée. Dès lors, un droit postal communautaire a pris progressivement forme. Le rapport souligne deux étapes décisives au début de l’intervention communautaire : le Conseil informel d’Antibes en septembre 1989 qui a lancé le débat européen sur le secteur postal avec la réforme prévue de l’administration françaises des P et T ; les débats préparatoires au Livre vert sur le développement du marché unique des services postaux (décembre 1990-juin1992). Le Conseil invitait ensuite la Commission européenne à élaborer une directive précisant la définition du service universel et la liste des services susceptibles d’être réservés. La Commission européenne a donc présenté, le 26 juillet 1995, deux textes : une communication sur l’application des règles de la concurrence au secteur postal et une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le développement des services postaux communautaires et l’amélioration de la qualité du service. Celle-ci sera définitivement adoptée par le Conseil des ministres en décembre 1997.

Dans la deuxième partie, le rapporteur présente les trois directives postales successives : la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service a mis en place un cadre réglementaire complet des services postaux européens et fixé un calendrier pour la poursuite du processus d’ouverture des marchés postaux à la concurrence ; la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne la poursuite de l’ouverture à la concurrence des services postaux de la Communauté en définissant les étapes suivantes du processus d’ouverture progressive et contrôlée du marché et en limitant davantage les secteurs des services pouvant être réservés ; la directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 modifiant la directive 97/67/CE relative à l’achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté oblige les États membres à supprimer tous les domaines réservés au plus tard le 31 décembre 2010 (cf. Concurrences, n° 2-2008, chronique Régulations, p. 169). L’auteur constate que l’application de ces directives a entraîné un début de changement de la situation du secteur postal en Europe, en prenant appui d’une part sur le rapport de la Commission européenne publié en décembre 2008, d’autre part sur les évolutions récentes en Allemagne, au Royaume uni, aux Pays-bas, en Suède et en Espagne.

La troisième et dernière partie du rapport présente les travaux de l’Assemblée nationale sur ces trois directives. La directive 97/97/CE a fait l’objet d’examens par la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, avant d’être transposée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 pour l’aménagement et le développement durable du territoire et par le décret n° 2001-122 relatif au cahier des charges de La Poste. Il s’est agi, en fait, que d’une transposition a minima qui a entraîné l’envoi à la France, le 25 juin 2002, par la Commission européenne, d’un avis motivé. Il s’est avéré, en effet, que la nouvelle réglementation française issue de cette transposition enfreignait la directive dans la mesure où il n’y avait pas de séparation fonctionnelle entre l’autorité réglementaire nationale et l’opérateur postal, le ministre chargé des postes étant à la fois autorité réglementaire nationale et chargé de la tutelle de La Poste. La directive 2002/39/CE a également été examinée par la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, avant d’être transposée par la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales. Cette loi est articulée autour de deux axes majeurs : l’organisation des activités postales (délimitation des services “réservés”, la détermination du régime de responsabilité de La Poste et diverses mesures) et la création de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Enfin, la directive 2008/6/CE précitée fixant au 31 décembre 2010 la libéralisation totale des marchés postaux en Europe fait l’objet d’une transposition en droit interne par le projet de loi relatif à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales, sur laquelle porte précisément le rapport du député Jean Proriol.

Le Rapport n° 2138 de la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale reprend à son compte les conclusions des travaux de la commission sur le développement de La Poste, présidée par M. François Ailleret : le secteur postal est en crise ou plus précisément l’activité postale historique - la distribution de courrier - subit une forte régression (concurrence du fax, du courrier électronique et du téléphone). La logique ou l’esprit du projet de loi présenté est ainsi résumé : “Si nous tenons à l’unité du groupe La Poste, il est nécessaire de lui donner les moyens dont il a besoin pour entrer dans une lutte âpre sur les secteurs des colis et de l’express, ainsi que dans le champ d’action de la Banque postale. Face au repli du courrier, ce sont ces métiers qui seront capables d’apporter à La Poste des perspectives de croissance. Pour cela, il faut apporter de l’argent et pour apporter de l’argent, le statut de société anonyme est le plus adapté”. Un lien entre la forme ou le statut juridique de l’opérateur et le développement de ses activités est posé comme postulat. Ainsi, au-delà de l’obligation juridique de transposition de la directive 2008/6/CE, le rapporteur justifie le projet de loi par la nécessité de faire évoluer le statut de La Poste, dans le respect de l’équilibre entre compétitivité et missions de services publics.

La première partie du rapport porte sur la nécessité de l’évolution du statut de La Poste. Si le service français des postes bénéficie d’un monopole traditionnel, il est vain de prétendre vouloir figer La Poste dans son cadre juridique actuel, celui d’un établissement public que ne masque pas la singulière appellation “exploitant autonome de droit public”. La poste n’a jamais cessé de se transformer : de corps privé à régie fiscale, d’administration sectorielle à établissement public, d’entité couplée aux directions des télécommunications à entreprise autonome. À travers un bref aperçu historique, le rapporteur tente de montrer que le passage au statut de société anonyme ne préjuge en rien d’un bouleversement dans la mission de service public postal. Le rapport jette aussi un éclairage comparatif, rappelant qu’un mouvement de réforme des postes nationales a débuté à partir de la fin des années 1960. Constituées alors le plus souvent en départements ministériels, les réformes successives ont rapproché leur organisation de celle des entreprises du secteur privé. Dans l’Union européenne, en particulier, les directives postales de 1997, 2002 et 2008 ont généralisé le mouvement de réforme initiée antérieurement par certains États membres, si bien qu’aujourd’hui plus des deux tiers des anciens opérateurs postaux sont devenus des sociétés de droit privé. Mieux, la transformation du statut des postes nationales s’est accompagnée d’un renforcement des garanties de service universel postal, particulièrement au sein de l’Union européenne. À partir de 1997, la concurrence dans le secteur postal a été de plus en plus largement autorisée par les États membres. L’ouverture intégrale à la concurrence est aujourd’hui effective dans un tiers des pays de l’Union européenne environ ; pour un autre tiers des États membres, dont la France, elle le deviendra au 1er janvier 2011 ; et pour le tiers restant, ce sera le cas au 1er janvier 2012.

La seconde partie du rapport porte sur l’équilibre entre la garantie des missions de services publics et l’adaptation à un environnement compétitif. Le rapporteur traite cet enjeu à travers trois points. Tout d’abord, la question du financement est cruciale. L’ouverture complète à la concurrence du secteur postal au 1er janvier 2011 remet en cause l’équilibre établi actuellement. En effet, si La Poste ne bénéficie plus du recours au secteur réservé, il est nécessaire pour la puissance publique de déterminer un autre mode de compensation. Plusieurs mécanismes ont pu être envisagés à cette fin en tenant compte des spécificités territoriales et démographiques françaises, qui juxtaposent des zones très peuplées et des espaces peu denses - de surcroît éventuellement difficiles d’accès. Les opérateurs alternatifs devraient en toute logique privilégier les premières et délaisser les secondes au moment de leur entrée sur le marché. Il serait d’abord loisible de tarifer l’accès aux infrastructures de La Poste. Cette option est celle que privilégie la Commission européenne. Le prestataire alternatif acquitterait une redevance d’utilisation en contrepartie de l’usage du réseau et des centres de tri de l’opérateur historique. La directive ouvre également la possibilité d’un mécanisme de dédommagement du prestataire du service universel par des fonds publics. La subvention permet l’expression de la solidarité nationale puisqu’elle aboutit au financement du service universel postal par les contribuables. Cette option, comme le note fort justement le rapporteur, ne semble pas opportune dans un contexte de difficultés budgétaires. La France privilégie donc une autre solution, celle de la mise en place d’un fonds de compensation alimenté par les opérateurs postaux. Le projet de loi introduit des garanties dans le fonctionnement de ce fonds de compensation qui sera placé sous la gestion d’un établissement public indépendant des entreprises du secteur postal. Il reviendra au régulateur de fixer les montants des cotisations exigibles des opérateurs et la somme à verser en contrepartie au prestataire du service universel. Ce dernier sera également soumis à une surveillance stricte pour éviter tout risque de subvention croisée. Il contrôlera enfin l’évolution de la tarification de l’opérateur historique afin qu’elle permette un financement du service universel sans atteindre des niveaux trop faibles qui en feraient des prix prédateurs.

Second point, le respect des missions spécifiques de La Poste en matière de service public. La loi du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales confie à La Poste, prestataire auquel est dévolu le service universel, des obligations qui dépassent le droit commun de l’Union européenne. Le service universel est qualifié explicitement de service public par l’article 2 du projet de loi. Il répond par conséquent aux règles afférentes à ce dernier : impératif d’assurance de l’égalité de tous, impératif de continuité temporelle et spatiale, impératif de mutabilité en fonction de l’évolution des circonstances de droit et de fait. Aussi, La Poste a-t-elle une mission spécifique d’aménagement du territoire national. Une mission imposée par la loi, mais qui se double d’un aspect de service universel. La directive postale 97/67/CE, modifiée par la directive 2008/6/CE, prescrit en effet dans son article 3.2 que “les États membres prennent des mesures pour que la densité des points de contact et d’accès tienne compte des besoins des utilisateurs”. Le coût de la mission d’aménagement du territoire est déterminé par La Poste au travers de la Contribution du Réseau à l’Aménagement du Territoire (CRAT). Elle se décompose en deux éléments : une contribution d’accessibilité en application des règles relatives au service universel d’une part, une contribution résiduelle fondée sur la mission d’aménagement du territoire d’autre part.

Troisième point, le plus important formellement et symboliquement : La Poste se transforme en une société anonyme contrôlée par l’État au capital entièrement public. Il est vrai que d’emblée, le ministre de l’industrie, M. Christian Estrosi, avait affirmé au nom du gouvernement que La Poste est “imprivatisable”. Le projet de loi apporte des garanties efficaces en ce sens. Le capital de La Poste ne pourra être détenu que par l’État et des personnes morales appartenant au secteur public, à l’exception de la part détenue par le personnel.

Le projet de loi, qui a été examiné par le Sénat le 9 novembre 2009, a été soumis au vote des députés le 22 décembre 2009, avant de passer en commission mixte paritaire en début d’année pour une adoption définitive par le Parlement prévue le 12 janvier 2010. Même si le gouvernement tente d’en minimiser la portée, le changement de statut de La Poste marque le début d’une nouvelle page de son histoire, aussi importante que sa transformation d’administration en établissement public à caractère industriel et commercial, en 1991. Elle pose aussi la question - récurrente, prégnante - de l’éventuelle privatisation de La Poste. En effet, au-delà des “gardes fous” prévus par la loi, l’appartenance de La Poste au secteur public n’est que le produit de la volonté politique. Celle-ci peut évoluer sur ce point précis, notamment au regard du contexte européen. Il n’empêche, la perspective d’une privatisation n’est envisageable que dans le cadre d’un consensus national, La Poste faisant partie en quelque sorte de notre “identité nationale”, pour employer une expression (re)devenue à la mode.

Author

  • University Panthéon-Sorbonne (Paris)

Quotation

Beligh Nabli, L’Union européenne et les activités postales, COCHET Philippe ; Sur le projet de loi relatif à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales, PRORIOL Jean, February 2010, Concurrences Review N° 1-2010, Art. N° 30411, www.concurrences.com

Editor La Documentation française

Date 3 December 2009

Number of pages 100

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