DIEFENBACHER Michel et LAUNEY Jean, Rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale, n° 2818, 28 septembre 2010, 48 p.

Les enjeux et perspectives de la contribution au service public de l’électricité, Michel DIEFENBACHER et Jean LAUNEY

Michel Dieffenbacher, Jean Launey

Les enjeux et perspectives de la contribution au service public de l’électricité, DIEFENBACHER Michel et LAUNEY Jean, Rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale, n° 2818, 28 septembre 2010, 48 p.

Les parlementaires demeurent attentifs aux évolutions du secteur stratégique de la production d’électricité. En témoigne ce nouveau rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les enjeux et perspectives de la contribution au service public de l’électricité. Ce document parlementaire se concentre plus particulièrement sur la question de la régulation du marché de la production d’électricité d’origine renouvelable. La conciliation entre la protection de l’environnement et la production d’électricité nécessite un équilibre délicat, qu’a tenté d’établir la mission d’information sur la fiscalité écologique, à travers des analyses, des auditions et des propositions contenues dans ce rapport.

La libéralisation des services publics nationaux de l’électricité repose essentiellement sur la directive n° 96/92/CE du 19 décembre 1996. Celle-ci fait obligation aux États membres de l’Union européenne de libéraliser leur marché de l’électricité, en vue de mettre progressivement en concurrence les fournisseurs et de donner une liberté de choix aux consommateurs entreprises ou particuliers. Il est remarquable que l’article 3 § 2 de la directive emploie l’expression “obligations de service public dans l’intérêt économique général”. Cet article énumère de manière non exhaustive les obligations de service public, parmi lesquelles la sécurité (y compris la sécurité d’approvisionnement), la régularité, la qualité et le prix de la fourniture ainsi que la protection de l’environnement. Cette formulation traduit une conception de l’intérêt général plus large que la simple notion de “service universel” généralement utilisée dans le droit de l’Union. Elle est reprise dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, qui transpose dans le droit français les dispositions de la directive n° 96/92/CE. Les missions du service public de l’électricité sont ainsi définies au premier alinéa de l’article 2 de la loi, qui dispose que ce service “assure le développement équilibré de l’approvisionnement en électricité, le développement et l’exploitation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité ainsi que la fourniture d’électricité”. Ces missions ont un coût qui ne peut être financé par la seule activité commerciale des fournisseurs. Au demeurant, le prix de vente de l’électricité est fixé en application de critères de caractère purement économique, sans rapport avec le coût des missions de service public. L’application des seules dispositions tarifaires de “droit commun” induirait de surcroît des distorsions de concurrence qui pénaliseraient les opérateurs chargés des missions de service public et risqueraient par conséquent d’affecter le bon accomplissement de celles-ci. C’est pourquoi l’article 5 de la loi du 10 février 2000 institue CSPE, dont le montant est répercuté sur l’ensemble des consommateurs. S’ajoutant au tarif commercial, le tarif de la CSPE est inclus dans leur facture d’électricité, afin de compenser “intégralement” aux fournisseurs les obligations de service public qui leur sont imposées. Or, malgré la lettre de la loi, ces charges ne sont plus intégralement compensées. Bien que la Commission de régulation de l’énergie (CRE) enregistre chaque année l’augmentation rapide de leur coût, le produit de la CSPE, dont le montant est fixé par un arrêté ministériel, n’augmente plu depuis 2004. Il résulte de cet effet de ciseaux une charge nette pour le groupe EDF à qui ces obligations sont pour l’essentiel dévolues, charge qui s’accroît rapidement.

Selon les rapporteurs, la perspective de sortie de crise doit conduire à traiter ce dossier. Le caractère spéculatif du marché du photovoltaïque exige des mesures rapides et fortes de régulation. Partant, le rapport repose-t-il sur deux parties.

La première porte sur le régime de la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Les charges de service public ouvrant droit à compensation via la CSPE ont été définies par l’article 5 de la loi du 10 février 2010, les missions de service public elles-mêmes étant fixées par l’article 2 de ce même texte. Parmi les missions du service public de l’électricité figure, aux termes de l’article 2 de la loi du 10 février 2000, “le développement équilibré de l’approvisionnement en électricité afin de “réaliser les objectifs définis par la programmation pluriannuelle des investissements de production arrêtée par le ministre chargé de l’énergie”. Trois arrêtés publiés le 7 mars 2003, le 7 juillet 2006 et le 15 décembre 2009 fixent des objectifs en matière de production d’électricité d’origine renouvelable. En particulier, celui du 15 décembre 2009 arrête, conformément au “Grenelle de l’environnement” une politique ambitieuse de développement de la production électrique à partir d’énergies renouvelables jusqu’en 2020. Les objectifs fixés ne pourraient être atteints sans l’obligation faite à EDF, aux termes de l’article 10 de la loi, de conclure avec les producteurs, sur leur demande, un contrat d’achat de l’électricité d’origine renouvelable produite sur le territoire français. En effet, le coût de production de celle-ci est bien supérieur aux tarifs réglementés comme au prix du marché et, si EDF ne s’en portait pas acquéreur, les producteurs se trouveraient dans l’impossibilité de la vendre. Au final, le coût qui en résulte pour le groupe EDF est évidemment beaucoup plus élevé que le coût moyen de production qu’il aurait eu à sa charge s’il avait produit ou acheté l’électricité lui-même (de deux fois pour l’éolien à dix fois pour le photovoltaïque intégré dans le bâti). Ce surcoût doit être pris en charge par la CSPE. Ne pouvant être raccordées au réseau métropolitain continental, les départements et territoires d’outre-mer et les îles d’Ouessant, Molène et Sein doivent disposer d’un parc de production “autochtone” et autonome. Or la production d’électricité y est particulièrement coûteuse : transport des énergies fossiles, nécessité d’importants stockages de sécurité, étroitesse du marché local qui rend impossible les économies d’échelle. Le respect de l’obligation de péréquation tarifaire géographique se traduit donc par un surcoût pris en charge par la CSPE.

Le décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 fixe les modalités de la compensation des charges de service public aux fournisseurs et aux distributeurs d’électricité. Il détermine les règles applicables au calcul du montant des charges et des ajustements tarifaires destinés à les compenser. D’une manière générale, les surcoûts de production sont calculés par rapport à la différence entre les coûts de production constatés dans les zones non interconnectées et les recettes qui auraient résulté de l’application du tarif réglementé de l’électricité.

Les deux volets de la politique sociale de l’électricité font l’objet d’une compensation via la CSPE sur la base de charges calculées comme suit : s’agissant de la tarification spéciale de l’électricité “produit de première nécessité”, les coûts que les fournisseurs d’électricité supportent correspondent, d’une part, au montant des réductions consenties en application de cette tarification spéciale et, d’autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits par la mise en œuvre de ladite tarification ; s’agissant du dispositif d’aide aux personnes et familles en situation de précarité, les coûts supportés par les fournisseurs d’électricité sont pris en compte dans la limite d’un pourcentage de la charge supportée par le fournisseur au titre de la tarification spéciale de l’électricité “produit de première nécessité”. Ce pourcentage a été fixé à 20 % par l’arrêté du 24 novembre 2005.

Aux termes de l’article 6 du décret de 2004, c’est la Commission de régulation de l’énergie (CRE) qui évalue chaque année le montant des charges imputables aux missions de service public incombant aux opérateurs. Elle le fait à partir des informations comptables que ceux-ci lui fournissent. Ce montant est augmenté ou diminué des écarts constatés les années précédentes entre le montant des charges et les contributions effectivement recouvrées. La CRE notifie ensuite à chaque opérateur le montant prévisionnel des charges imputables aux missions de service public qu’il aura à supporter l’année suivante. Aux termes du I de l’article 5 de la loi du 10 février 2000, la compensation des charges de service public est assurée, au profit des opérateurs qui les supportent, “par des contributions dues par les consommateurs finals d’électricité installés sur le territoire national”. Ces contributions forment la CSPE.

La seconde partie du rapport porte sur les difficultés posées par la crise et les solutions proposées par les rapporteurs. Les rapporteurs soulignent le principal problème selon eux : “les charges de service public - et tout particulièrement l’achat de l’électricité d’origine renouvelable - augmentent rapidement alors que le produit de la CSPE stagne. Il en résulte pour EDF une charge nette qui est injustifiée et de plus en plus difficilement supportable”. Tant EDF que le SEN s’accordent sur le fait que c’est le développement rapide de l’électricité d’origine photovoltaïque qui explique l’essentiel de l’augmentation des charges de service public liées à l’obligation d’achat. D’ici à 2020, celle-ci devrait, selon le scénario du SEN, plus que décupler et approcher 1,5 milliard d’euros par an. Si aucune mesure corrective n’est prise, l’augmentation prévisible des charges de service public et l’absence de revalorisation de la CSPE, auront pour effet au cours des prochaines années de creuser encore, à un rythme de plus en plus rapide, ce déficit de compensation, qui atteignait déjà 1,6 milliard d’euros en 2009. L’aggravation récente et à venir des charges de service public découle donc essentiellement de l’obligation d’achat de l’électricité d’origine renouvelable et en particulier de l’électricité photovoltaïque. Dès lors, il n’est pas étonnant que de tels prix d’achat aient déclenché une véritable bulle spéculative dont le paroxysme a été atteint à la fin de l’année 2009. Cette bulle spéculative a également des conséquences très négatives sur notre commerce extérieur.

Face à ce constat général, la mission d’information sur la fiscalité écologique fait un certain nombre de propositions. Celles-ci sont guidées par la volonté d’instaurer une véritable régulation du marché de la production d’électricité d’origine renouvelable. Il ne s’agit nullement de remettre en cause les objectifs du “Grenelle de l’environnement”. Il s’agit d’en rendre le coût durablement compatible avec les charges qui en résultent pour les consommateurs d’électricité et d’assainir le marché du photovoltaïque aujourd’hui menacé par les risques inhérents à toutes les formes de spéculation. La mission ne propose pas de modifier le dispositif qui relève de la solidarité nationale et de l’intervention sociale. Les rapporteurs estiment en revanche indispensable de repenser les mécanismes de l’obligation d’achat de l’électricité d’origine renouvelable, qu’il s’agisse des tarifs, des volumes ou de la compensation. Ainsi, les propositions des rapporteurs visent-elles - dès le projet de loi de finances pour 2011 - à sécuriser le financement des missions de service public de l’électricité de trois manières : en compensant intégralement le coût des charges actuellement supportées par les fournisseurs d’électricité ; en établissant une procédure nouvelle qui garantisse qu’à l’avenir cette compensation intervienne dans les délais plus brefs ; en mettant un terme au cumul injustifié des avantages tarifaires et fiscaux, qui ne peut qu’encourager les comportements spéculatifs. Ainsi, la première proposition consiste à réduire les charges et interroge l’obligation d’achat de l’électricité d’origine renouvelable. Il s’agit de ne pas renouveler les contrats d’achat d’électricité pour les installations de cogénération fonctionnant au gaz naturel. La seconde proposition vise l’adaptation des tarifs d’achat de l’électricité photovoltaïque aux coûts réels de production, en veillant toutefois à ne pas remettre en cause la rentabilité de celle-ci. Troisièmement, pour crédibiliser la filière, assainir le marché et limiter le coût de l’obligation d’achat et celui des avantages fiscaux attachés au photovoltaïque, les Rapporteurs proposent d’exclure de l’assiette des avantages fiscaux les dépenses et les investissements dans la production d’électricité d’origine photovoltaïque. La proposition n° 4 consiste à réduire de 50 à 25 % le taux du crédit d’impôt applicable aux panneaux photovoltaïques. Il s’agit de supprimer le cumul des avantages. Ces quatre premières propositions doivent faire l’objet de mesures, à l’exception de l’interdiction du cumul entre le crédit d’impôt en faveur du développement durable et de l’obligation d’achat, dans le projet de loi de finances pour 2011. Les autres propositions sont les suivantes : plafonner globalement en volume les quantités d’électricité d’origine photovoltaïque bénéficiant de l’obligation d’achat ; fixer un rythme d’augmentation régulier des quantités d’électricité d’origine photovoltaïque bénéficiant de l’obligation d’achat ; renforcer les moyens de la Direction générale de l’énergie et du climat en matière d’évaluation et de contrôle des projets de production d’électricité d’origine photovoltaïque, de manière à privilégier les projets les plus innovants, efficaces ou respectueux de l’environnement ; accroître l’effort de recherche national en matière d’énergie d’origine photovoltaïque ; appliquer la loi en fixant le tarif de la CSPE au niveau recommandé par la CRE, soit 6,50 euros/MWh en 2010 ; autoriser la CRE, sur demande des opérateurs, en cas d’augmentation des charges de service public et à titre conservatoire, à revaloriser le tarif de CSPE jusqu’à la publication d’un nouvel arrêté.

Au-delà du seul groupe EDF, le sujet traité par ce rapport concerne l’ensemble des consommateurs d’électricité. Ce rapport a le mérite de démontrer que la production d’électricité d’origine renouvelable a besoin - comme tout marché - de régulation. C’est même une condition à la création d’un développement sain et durable de l’ensemble des énergies renouvelables, et en particulier du photovoltaïque. Les perspectives et les enjeux liés à ce secteur d’activité ne sauraient dépendre de comportements spéculatifs motivés par une stratégie “court-termiste”. En cela, nous ne pouvons que souscrire à la conclusion des rapporteurs : “il est essentiel de veiller à ce que la charge des missions de service public reste, dans la durée, supportable pour les consommateurs d’électricité et que le photovoltaïque ne devienne pas un simple produit de placement financier, mais une filière économique performante, créatrice de richesses et d’emplois”. Cette réflexion est de nature à placer l’État face à ses responsabilités et à mesurer sa capacité/volonté de se doter d’une politique globale, alliant l’économique et l’environnemental.

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Author

  • University Panthéon-Sorbonne (Paris)

Quotation

Beligh Nabli, Les enjeux et perspectives de la contribution au service public de l’électricité, Michel DIEFENBACHER et Jean LAUNEY, December 2010, Concurrences Review N° 4-2010, Art. N° 33020, pp. 255-256

Editor Assemblée nationale

Date 28 September 2010

Number of pages 100

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