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See version in english Le service public, Hughes DUMONT, Pierre JADOUL, Bruno LOMBAERT, François TULKENS et Sébastien VAN DRROGHENBROECK (dir.)

DUMONT Hughes, JADOUL Pierre, LOMBAERT Bruno, TULKENS François et VAN DRROGHENBROECK Sébastien (dir.), 2 tomes, Bibliothèque de droit administratif, La Charte, Bruxelles, 2009, 604 p.

Le service public, Hughes DUMONT, Pierre JADOUL, Bruno LOMBAERT, François TULKENS et Sébastien VAN DRROGHENBROECK (dir.)

Bruno Lombaert, François Tulkens, Hugues Dumont, Pierre Jadoul, Sébastien Van Drroghenbroek

La notion de service public est si attachée à la culture juridique française qu’on oublierait presque qu’elle peut aussi trouver sa place dans le paysage institutionnel d’autres États membres de l’Union européenne, à l’instar de la Belgique (v. encore récemment la publication de l’étude commandée par le Centre européen des entreprises de service public - CEEP, Mapping of the Public Services - Les services publics dans l’Union européenne et dans les 27 États membres, mai 2010 : www.ceep.eu), mais aussi dans les débats qui animent cette dernière, singulièrement depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. C’est ce que permet en tout cas de rappeler la lecture de cet imposant ouvrage, fruit d’une journée d’études organisée en novembre 2008 par le Centre interdisciplinaire de recherches en droit constitutionnel (CIRC) et le département des Recyclages en droit des Facultés Saint-Louis de Bruxelles.

L’ambition n’est pas ici de rendre compte de l’ensemble des contributions rassemblées à cette occasion mais d’en extirper ce que nous croyons être la valeur ajoutée de l’ouvrage par rapport à une littérature devenue relativement abondante sur le sujet ces dernières années. Bien qu’étant consacré chacun à un thème distinct, les deux tomes livrent un même fil conducteur : “la transformation de la notion de service public à la lumière du droit européen”, pour reprendre les termes de la première contribution sous la plume de Pierre-Olivier de Broux. Qu’il s’agisse en effet d’explorer les “passé, présent et avenir” du service public (intitulé du tome 1) ou d’analyser les “lois du service public” (intitulé du tome 2), l’impact du droit de l’Union européenne est apprécié, jaugé et critiqué tout le long de l’ouvrage (à l’exception notable mais de fait logique de la contribution de François van der Mensbrugghe consacrée à “l’approche comparatiste” du concept même de service public en Europe et aux États-Unis).

Cet impact est abordé tant un point de vue sectoriel que thématique. On retrouve ainsi une analyse désormais classique du couple “libéralisation/service public” dans les secteurs de l’audiovisuel (Élise Defreyne et François Jongen), de l’énergie (Pascal Boucquey) et des communications électroniques (Laurence Vancrayebeck) dont il ressort clairement que loin des tensions annoncées les obligations de service public ont su trouver leur place et revendiqué un statut autonome dans des marchés libéralisés. Un tel constat s’avère en revanche beaucoup plus nuancé lorsque l’on sort du giron des services publics de réseaux, pour aborder d’autres rivages du service public pour lesquels la qualification même d’activité économique est encore soumise à question. La contribution de Dimitri Yernault est à cet égard particulièrement éloquente sur le logement social : de manière très stimulante, l’auteur resitue la problématique de l’application du droit de l’Union à cette activité dans l’évolution du débat sur les services sociaux d’intérêt général (SSIG), parle de “victoire de Pyrrhus” dans la reconnaissance du logement social en tant que service d’intérêt économique général (SIEG) au sens des articles 14 et 106 § 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et se demande enfin s’il n’y a pas là un précédent au service de la Commission, véritable “cheval de Troie pour d’autres services sociaux. Ses collègues Xavier Delgrange et Luc Detroux se veulent encore plus catégoriques et analysent pour leur part “les menaces sur le service public de l’enseignement”, notamment sous l’angle de la mise en œuvre des règles de libre circulation découlant des exigences d’un marché intérieur européen. Ils auront toutefois depuis lors pris connaissance de l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne, en grande chambre, le 13 avril 2010 dans l’affaire Bressol (C-73/08) et auront peut-être été en partie rassurés.

L’angle d’analyse est aussi thématique et inspire la plupart des autres contributions. Le financement des services publics est ainsi traité sous l’angle, incontournable, des règles de l’Union européenne en matière de contrôle des aides d’État qui permet notamment à Julien De Beys et à Christophe Dubois de dresser un premier bilan de la pratique décisionnelle et de la jurisprudence post-Altmark, particulièrement utile au moment où la Commission consulte sur la révision de son paquet “Monti-Kroes” de 2005 (v. cette revue 3-2010, Chronique Aides d’État). La question de l’instrumentum est également abordée, François Belleflamme s’interrogeant sur un éventuel “renouveau” de la concession de service public, question qui se révèle là encore d’une ardante actualité avec la consultation publique lancée par la Commission européenne en mai dernier en vue d’une possible initiative législative sur ce thème (v. cette revue 3-2010, Chronique Secteur public).

Mais c’est peut-être la thématique du consommateur-usager du service public qui est la plus richement disséquée : une “étude de droit privé” lui est d’abord consacrée par Catherine Delforge et Jean-François Germain, qui permet de confronter le service public aux règles encadrant les pratiques commerciales et, plus généralement, au droit commun des contrats et d’en mettre en exergue, de manière assez inédite selon nous dans un ouvrage dominé par l’approche publiciste, les spécificités (de la formation du contrat au régime de la sanction, en passant par l’interprétation des clauses contractuelles). Un “essai de typologie”, particulièrement stimulant, est ensuite proposé pour appréhender la nature des prétentions de l’usager au bénéfice des prestations de service public. Se fondant notamment sur une analyse qui déborde le droit de l’Union pour intégrer également l’apport de la Convention européenne des droits de l’homme, David de Roy distingue trois grandes catégories de revendications : le droit à la création d’un service public ; le droit d’accès à l’offre d’un service public et aux prestations qui en relèvent ; et le droit d’accès à un service public offert dans des conditions déterminées. Voilà trois dimensions qui révèlent toute leur pertinence pour nourrir la réflexion sur la portée des nouvelles dispositions du Traité de Lisbonne relatives au service public, en particulier la nouvelle rédaction de l’article 14 TFUE qui donne au Parlement européen et au Conseil la base juridique nécessaire à l’édiction de règlements pour fixer des conditions et des principes communs pour le bon fonctionnement des SIEG, mais aussi le nouveau Protocole n° 26 sur les services d’intérêt général et l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacré à l’accès aux SIEG.

Et c’est enfin, pour l’essentiel, l’ensemble du second tome qui met l’usager au cœur des contributions relatives aux “lois du service public”, dont l’expression est empruntée aux lois de Rolland et pour lesquels l’intérêt doctrinal ne tarit pas (v. par exemple : Jérôme Travard, “Jean Rivero et les lois du service public”, AJDA 2010, p. 987-993). Car c’est bien en rapport avec l’usager-consommateur que ces lois trouvent leur place “dans la hiérarchie des normes” (David Renders et Louis Vansnick) et c’est bien en leur nom que le législateur de l’Union intervient : en premier lieu, pour consolider le socle national sur lequel ces principes ont vu le jour. Plusieurs contributions le démontrent en partant d’une analyse de la législation et de la jurisprudence belges en matière de grève des agents publics et de service minimum (Bruno Lambaert, à propos de la loi de continuité), de mutabilité (Benoît Gors), d’égalité (Frédéric Krenc) et, de manière plus originale peut-être, de neutralité (Sébastien Van Drooghenbroeck, à propos d’une proposition de loi visant à appliquer la séparation de l’État et des organisations et communautés religieuses et philosophiques non confessionnelles ; déposée en 2007 par des sénateurs, cette proposition est, à notre connaissance, toujours en discussion parlementaire). Mais au-delà de cette consolidation, le droit de l’Union est aussi à l’origine de “nouveaux ou futurs principes de fonctionnement des services publics, comme le souligne François Tulkens en évoquant ce qui pourrait être présenté comme le nouveau triptyque européen ou les nouvelles lois européennes du service public : la transparence, la qualité et l’efficacité. Il nous semble d’ailleurs que les travaux actuellement en cours au sein du Parlement européen (dans le cadre du nouvel inter-groupe “Services publics” présidé par madame Françoise Castex), du Secrétariat général de la Commission européenne (qui planche sur ce que pourrait être un cadre commun de qualité pour les SIG) et de la présidence belge du Conseil de l’Union (en vue du 3ème Forum sur les SSIG, fin octobre 2010) devraient en révéler la pertinence.

Les conclusions générales de l’ouvrage ne pouvaient dès lors que dresser le constat d’une “européanisation du droit des services publics”, ce à quoi s’est attelé Hughes Dumont qui reconnaît ainsi qu’un des premiers intérêts de cette “européanisation” est d’avoir peut-être contribué à fonctionnaliser un “être insaisissable”, bien qu’elle se soit accompagnée d’une diversité conceptuelle (SIG, SIEG, SIGNE, SNEIG, SSIG, etc.) qui nuit selon nous à la cohérence du régime. Il n’en reste pas moins que tout en étant conscient des menaces qui, à la lecture de la plupart des contributions, semblent encore peser sur les services publics, monsieur Dumont n’hésite pas à souligner que “les facteurs de renouveau qui incitent à plus d’optimisme et qui proviennent de la même source européenne ne sont pas contestables non plus”. Et d’en énumérer pas moins que sept que nous reproduirons ici in extenso pour en saluer la pertinence et les ferments d’espoir qu’ils recèlent tous : “1. l’apparition en droit communautaire des notions de service universel et d’obligations de service public, 2. au-delà de celles-ci, l’introduction par le législateur européen d’exigences de qualité du service et de protection des consommateurs qui devraient conduire les États à enrichir les vieilles lois du service public, 3. l’exigence d’une plus grande rigueur imposée par le droit communautaire européen aux pouvoirs publics nationaux quand ils chargent une entreprise de l’exécution d’obligations de service public, 4. la montée en puissance des droits des usagers, 5. les effets sur les services publics du droit européen des droits de l’homme, 6. le développement de services publics au niveau de la Communauté européenne elle-même et enfin, 7. les espérances que porte le Traité de Lisbonne”.

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Stéphane Rodrigues, Le service public, Hughes DUMONT, Pierre JADOUL, Bruno LOMBAERT, François TULKENS et Sébastien VAN DRROGHENBROECK (dir.), September 2010, Concurrences Review N° 3-2010, Art. N° 32148, pp. 203-205

Editor La Charte

Date 1 January 2009

Number of pages 604

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