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See version in english Les aéroports commerciaux entre économie administrée et économie de marché, N. CHAPIER-GRANIER

BIBLIOGRAPHIE : Aix-en-Provence, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, Bibliothèque de l’IFURTA, 2006, 626 p.

Les aéroports commerciaux entre économie administrée et économie de marché ?
N. CHAPIER-GRANIER

Nadege Chapier-Granier

Les aéroports commerciaux entre économie administrée et économie de marché. Aspects juridiques d’une mutation, N. CHAPIER-GRANIER, avant-propos de Jacques Barrot et préface de Loïc Grard

Beaucoup a été écrit ces vingt dernières années sur le régime communautaire des transports aériens depuis qu’ils font l’objet d’une attention particulière du législateur européen, aidé en cela par le juge communautaire, pour compléter et consolider le grand marché intérieur dans le cadre d’une politique commune définie originellement dans le traité de Rome de 1957. Pourtant force est de reconnaître que l’étude des aéroports reste encore relativement confidentielle. C’est donc le premier mérite de l’ouvrage que de se pencher sur la question en reproduisant les travaux, actualisés, d’une thèse soutenue en février 2006 à l’université Montesquieu-Bordeaux IV sous la direction de Loïc Grard. Le second mérite est de ‘coller’ à l’actualité communautaire, la Commission ayant présenté en janvier 2007 un premier “paquet aéroportuaire” qui fait le point, pour la première fois, sur l’application de la directive de 1996 relative aux services aéroportuaires et qui entend renforcer le rôle des aéroports dans le développement et la compétitivité du marché intérieur de l’aviation, notamment en harmonisant le système des redevances aéroportuaires (v. Chronique Secteur public dans Concurrences N° 2-2007, p. 177 et s.).

Comme le souligne l’auteur de la préface, la libéralisation de l’activité du transport aérien ne pouvait se réaliser “sans la libéralisation des infrastructures ou tout du moins leur réforme”. C’est ce que Madame Chapier-Granier rappelle également dans l’introduction générale de son ouvrage tout en prenant soin de bien circonscrire l’objet de son étude, à savoir l’analyse des mutations des aéroports à vocation commerciale en France. Elle met ainsi en perspective l’évolution historique qu’a connu leur régime d’exploitation dans l’hexagone, passant, en quelque sorte, du “tout service public” à un équilibre subtil entre la logique de concurrence et le respect d’exigences d’intérêt général. C’est aussi cette évolution qui inspire le fil directeur de la thèse en identifiant trois temps dans la relation de l’aéroport avec le marché, relation qui sera marqué successivement par l’ignorance, l’adaptation (ou la transition) et l’intégration.

La première partie de l’ouvrage est donc consacrée à “l’aéroport sans le marché”. Cette affirmation est justifiée à deux égards. En premier lieu, l’auteur nous explique que l’exploitation des infrastructures aéroportuaires a été longtemps pensée en dehors de toute référence au marché et à la logique de concurrence. Deux raisons peuvent l’expliquer à titre principal : d’une part, l’État détenant la propriété de ces infrastructures, leur exploitation “ne semblait pas pouvoir échapper à un mode de gestion administratif” (p. 49) ; c’est à ce titre que sont notamment analysées la création en 1945 des Aéroports de Paris (ADP) dont la forme d’établissement public allait perdurer un demi-siècle et la généralisation du système concessif au profit des chambres de commerce et d’industrie pour les aéroports de province. D’autre part, l’État étant le garant de la bonne exécution du service public et de la sûreté aérienne, son double rôle de régulateur et de contrôleur de gestion s’est imposé sur les activités aéroportuaires et les opérateurs eux-mêmes. Cet héritage fonctionnel devait ainsi légitimer le statut exorbitant du droit commun du régime d’exploitation, révélateur d’une économie administrée, qui, par ailleurs, devait profiter des “failles de la protection de l’initiative privée” (p. 115). Un statut exorbitant qui peut aussi expliquer que, lorsque l’évolution économique et technologique allait commander la diversification des aéroports, la logique de marché devait être tout autant ignorée dans la mesure où il s’accompagnait du respect du principe dit de spécialité des personnes publiques. Toutefois, l’auteur rappelle que ce principe allait connaître une “application permissive” (chapitre II de la première partie) autorisant, voire légitimant, la prise en charge de l’assistance en escale par les aéroports ainsi que, progressivement, d’autres marchés connexes (prestations d’ingénierie) ou extra-territoriaux (gestion d’aéroports à l’étranger).

Ce faisant, la voie était tracée “vers le marché”, le droit communautaire se chargeant de faire basculer progressivement le coeur de l’activité aéroportuaire dans le secteur marchand. Deux mouvements sont alors identifiables. C’est tout d’abord des règles communautaires de transition vers le marché qui seront introduites dans le régime aéroportuaire : en premier lieu pour clarifier l’accès aux services de transport aérien aux aéroports au nom des principes de transparence et non-discrimination appliqués à la surveillance de la répartition du trafic au sein des systèmes aéroportuaires (règlement 2408/92/CE) et à l’attribution des créneaux horaires (règlement 95/93/CE, tel que réformé par le règlement 793/2004/CE) ; en second lieu, pour organiser “l’ouverture prudente” du marché de l’assistance en escale (directive 96/97/CE). C’est ensuite l’application du droit commun de la concurrence aux activités aéroportuaires qui va nourrir la transition libéralisatrice. Après avoir rappelé les grandes étapes de cette application résultant tant de la pression communautaire (caractérisée notamment par une neutralisation du régime dérogatoire de l’article 86, §2 CE et par le recours à la théorie des infrastructures essentielles) que de celle des autorités françaises elles-mêmes (retour sur la portée de la jurisprudence “Million Marais” du Conseil d’État), Madame Chapier-Granier dresse à cette occasion un tableau complet des pratiques anticoncurrentielles affectant aussi bien les services de transport aérien que les services “périphériques” accueillis sur le site aéroportuaire, avant de consacrer un développement particulier à l’encadrement des aides accordées aux compagnies aériennes à bas coûts (dites low-cost) visant le développement des aéroports régionaux (à la lumière notamment de l’important contentieux Ryanair et des récentes lignes directrices adoptées par la Commission en décembre 2005).

Ce régime de transition a-t-il porté ses fruits ? C’est la question à laquelle l’auteur tente de répondre dans la troisième et dernière partie de l’ouvrage relative à “l’aéroport dans le marché”. Elle adopte pour cela un double angle de vue : celui de l’économiste européen et du juriste français. Sous le premier angle, elle s’interroge sur la réalité de la concurrence entre aéroports et l’optimisation de leur financement. Si l’intérêt de la Communauté européenne est manifeste quant au développement des infrastructures dans le cadre des réseaux trans-européens du titre XV du traité CE pour faire face notamment au phénomène de saturation des aéroports (identifié précédemment dans la seconde partie de l’ouvrage), le jeu de la concurrence connaît certaines limites ou du moins une “intensité variable” face aux monopoles aéroportuaires selon la nature du marché en cause (trafic cargo, hubs, etc) ; ce qui conduit au constat d’une “concurrence imparfaite” (p. 366), constat accentué par “la complexité des attentes communautaires en matière de tarification aéroportuaire” (p. 400), qui, néanmoins, n’a pas empêché la “rénovation du cadre français de la régulation tarifaire accompagnant la libéralisation de l’exploitation des aéroports” (p. 404) avec notamment la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports. Madame Chapier-Granier recentre alors son éclairage sur l’adaptation des structures d’exploitation des aéroports français, distinguant entre, d’une part, la situation encore hétérogène des aéroports régionaux qui connaissent un “traitement différencié” selon l’intérêt national qu’ils revêtent ou non (avec un renforcement du rôle des collectivités territoriales pour fixer les règles d’accès et l’institution des nouvelles sociétés à capitaux publics concessionnaires) et, d’autre part, l’avenir des ADP dont la transformation en société anonyme sous contrôle étatique par la loi précitée de 2005 pourrait, selon l’auteur, ouvrir la voie à sa privatisation. Une analyse clairvoyante s’il en est, à l’image de l’ensemble de l’étude au demeurant, puisque le gouvernement français vient de donner son autorisation à l’introduction en bourse des ADP pour la mi-juin 2007.

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Author

Quotation

Stéphane Rodrigues, Les aéroports commerciaux entre économie administrée et économie de marché?
N. CHAPIER-GRANIER
, May 2007, Concurrences Review N° 2-2007, Art. N° 13591, pp. 219-220

Editor Presses Universitaires d'Aix-Marseille

Date 1 December 2006

Number of pages 626

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