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See version in english Towards an Optimal Enforcement of Competition Rules in Europe: Time for a Review of Regulation 1/2003?, Massimo MEROLA et Denis WAELBROECK (dir.)

MEROLA Massimo et WAELBROECK Denis (dir.), Bruylant, 2010, 501 p.

Towards an Optimal Enforcement of Competition Rules in Europe : Time for a Review of Regulation 1/2003 ?, Massimo MEROLA et Denis WAELBROECK (dir.)

Denis Waelbroeck, Massimo Merola

Six ans après l’entrée en vigueur du règlement 1/2003, l’heure des premiers bilans a sonné. Fondamentale, la réforme a unanimement été présentée comme un succès. Conformément à l’article 44 du règlement, la Commission a présenté le 29 avril 2009 un rapport sur le fonctionnement du règlement n° 1/2003, qui dresse le bilan des cinq premières années (v. communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, SEC (2009) 574). C’est dans ce contexte que cet ouvrage collectif doit être présenté. Une cinquantaine d’universitaires et de praticiens y ont abordé tous les principaux aspects de la réforme et ont dressé un bilan de son application. Cette analyse est divisée en six parties. Elle est complétée par des « réponses », souvent critiques, rédigées par les membres de la DG Concurrence.

L’ouvrage consacre tout d’abord de substantiels développements aux conséquences de l’abandon du système d’autorisation préalable au profit d’un système d’exception légale. Si les autorités et juridictions nationales sont désormais habilitées à mettre en œuvre l’article 81, paragraphe 3, du TCE (devenu article 101 paragraphe 3, du TFUE), les applications pratiques demeurent, dans leur ensemble, limitées (p. 47) et ne concernent le plus souvent que l’application de règlements d’exemption par catégories. Complexes, les lignes directrices de la Commission sur la mise en œuvre de l’article 81, paragraphe 3, sont peu utilisées (p. 77 et suiv.). Les contributeurs déplorent également l’absence de prises de position de la Commission sur la mise en œuvre pratique des règles de concurrence (p. 64). L’institution n’a pas adopté de décisions en constatation d’inapplication sur le fondement de l’article 10 du règlement 1/2003. En outre, l’usage des lettres d’orientation n’est guère encouragé.

Ensuite, les rapports entre droit national et droit de l’Union font l’objet d’analyses approfondies. Parmi les différentes propositions formulées, on mentionnera l’extension de la règle de convergence posée par l’article 3, paragraphe 2, du règlement 1/2003 à l’ensemble des pratiques susceptibles d’affecter le commerce entre États membres (p. 154) et l’insertion de la règle non bis in idem dans le règlement 1/2003.

On mentionnera enfin les analyses sur le réseau des autorités de concurrence (ECN), dont le fonctionnement est jugé, dans son ensemble, satisfaisant. Pour autant, le renforcement de la transparence de ses règles de fonctionnement, en particulier des mécanismes d’attribution des cas, est jugé nécessaire (p. 329). Les contributeurs invitent également la Commission à préciser les conditions d’utilisation de l’article 15, paragraphe 3, du règlement 1/2003, qui lui permet de soumettre d’office des observations écrites aux juridictions des États membres. De même, lorsqu’une juridiction nationale sollicite, sur le fondement de l’article 15, paragraphe 1, l’avis de la Commission, cette dernière est invitée à assurer une plus grande publicité et un suivi renforcé de ses avis (p. 371 et suiv.).

On l’aura compris, l’ouvrage est extrêmement riche, et il est impossible d’aborder dans le détail l’ensemble des contributions. On accordera cependant une attention particulière aux développements relatifs aux garanties des entreprises dans la procédure de mise en œuvre du droit communautaire de la concurrence (chapitre 3). La question est importante, compte tenu de l’explosion du montant des sanctions pécuniaires prononcées par la Commission. Eu égard à leur nature punitive et à leur degré de sévérité, les amendes infligées entrent dans le champ d’application de la « matière pénale » au sens de l’article 6, paragraphe 1er, de la CEDH. Dès lors se pose la question de la compatibilité de la procédure de concurrence avec les garanties du procès équitable. Le problème n’est pas nouveau. Les travaux du groupe de travail réuni sur la question ont donc été l’occasion de rappeler la nécessité de renforcer les droits de la défense. Sont notamment évoqués, à juste raison, le nécessaire renforcement du rôle du conseiller auditeur et l’obligation, pour la Commission, de statuer dans un délai raisonnable (largement d’actualité... l’interminable affaire Solvay le rappelle). Les auteurs estiment également que la précision de la communication des griefs pourrait être renforcée. On sait que la Commission est déjà tenue d’indiquer son intention d’infliger une amende et de préciser les principaux éléments de fait et de droit qu’elle entend prendre en considération. Elle pourrait également être tenue de préciser la méthode qu’elle entend suivre pour fixer le montant de l’amende (p. 265). Le point peut être discuté : la jurisprudence de la Cour ne semble guère favorable à un tel renforcement de l’information des entreprises au stade de la communication des griefs, comme l’a rappelé l’affaire du papier autocopiant. La marge d’appréciation dont dispose la Commission en matière de fixation des amendes ne doit-elle pas être préservée ?

Tous les problèmes relatifs aux droits de la défense ne sont pas abordés. On regrettera notamment l’absence de développements sur le droit de ne pas s’auto-incriminer, dont la portée reste bien faible dans la procédure d’enquête préliminaire. De même, l’épineuse question du legal privilege aurait sans doute pu faire l’objet d’une analyse, le pourvoi dans l’affaire Akzo étant, à l’époque, déjà pendant devant la Cour. Mais l’essentiel est ailleurs. Les contributeurs ont examiné en détail les solutions pouvant être apportées au problème de l’incompatibilité du cumul, par la Commission, des fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement dans les procédures applicables en droit de la concurrence avec le droit à un procès équitable. Ces analyses méritent une attention particulière, car le débat ne peut plus être ignoré. La Cour a souvent éludé le problème en soulignant, comme le rappelle la contribution rédigée par les agents de la Commission, que la Commission n’est pas un « tribunal » au sens de l’article 6 de la Convention (p. 482). C’est négliger le fait que l’application de l’article 6 de la CEDH n’est pas fondé sur un critère organique (la qualification de « tribunal ») mais sur un critère matériel... En outre, la Cour de Strasbourg tolère que les décisions rendues par un organe ne respectant pas les garanties prévues par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention puissent être « corrigées » dès lors qu’elles sont susceptibles de recours devant un tribunal disposant d’une compétence de pleine juridiction. Or, en droit de la concurrence, le juge de l’Union ne dispose pas d’un véritable pouvoir de réformation des décisions de la Commission ; sa compétence de pleine juridiction est limitée, en application de l’article 31 du règlement 1/2003, aux décisions par lesquelles la Commission inflige une amende ou une astreinte. Ce n’est pas satisfaisant. Confrontés à ce problème, les contributeurs distinguent trois solutions destinées à assurer une séparation plus satisfaisante des fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement. La première consisterait à élargir les compétences de pleine juridiction accordées au juge de l’Union, en particulier par la reconnaissance d’un pouvoir de réformation de la décision attaquée. La deuxième serait de créer une Agence européenne de concurrence à laquelle la Commission transférerait ses pouvoirs en matière d’enquête. Cette option supposerait toutefois que soit garantie l’indépendance de l’agence par rapport à la Commission. L’expérience de l’OLAF a montré que cette question peut toujours faire débat... Enfin, la troisième solution serait de conférer au juge de l’Union la compétence pour faire constater et sanctionner la violation du droit communautaire de la concurrence. La Commission resterait compétente pour mener l’enquête et dresser la communication des griefs. Cette redistribution des rôles entre la Commission et le juge de l’Union constituerait sans doute la solution la plus appropriée. On peut cependant penser - contrairement à l’opinion défendue dans l’ouvrage - que l’article 103, paragraphe 2, sous d), du TFUE ne constitue pas une base juridique suffisante pour effectuer cette adaptation et qu’un tel bouleversement de l’équilibre institutionnel impliquerait sans doute une modification du traité. Il reste que ces développements, très approfondis, présentent l’avantage de relancer un débat majeur qui, s’il a largement attiré l’attention des auteurs anglo-saxons, demeure bien peu évoqué par la doctrine française de concurrence...

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Author

  • Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Paris)

Quotation

Matthieu Poujol, Towards an Optimal Enforcement of Competition Rules in Europe: Time for a Review of Regulation 1/2003?, Massimo MEROLA et Denis WAELBROECK (dir.), February 2011, Concurrences Review N° 1-2011, Art. N° 34071, pp. 244-245

Editor Bruylant

Date 1 September 2010

Number of pages 502

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