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See version in english La gouvernance économique européenne, Pierre BERNARD-REYMOND et Richard YUNG

BERNARD-REYMOND Pierre et YUNG Richard, Rapport d’information fait au nom de la Commission des affaires européennes, n° 49 (2010-2011), oct. 2010, 68 p.

La gouvernance économique européenne, Pierre BERNARD-REYMOND et Richard YUNG

Pierre Bernard-Reymond, Richard Yung

La question de la gouvernance économique est un véritable serpent de mer de la construction européenne. Elle n’en demeure pas moins légitime. En témoignent les difficultés rencontrées par les États membres et les institutions de l’Union face à la crise financière de la zone euro. La commission des affaires européennes du Sénat s’est saisie de cette question foncièrement politique. La démarche des rapporteurs, MM. Pierre Bernard-Reymond et Richard Yung, est intéressante à plus d’un titre. D’abord, les auteurs du rapport d’information sont partis d’un point de consensus : « L’Union européenne, historiquement pensée comme une communauté économique, n’est pas suffisamment pilotée. Ce manque d’ambition a fait de l’Union, depuis plus de dix ans, une zone de croissance faible et de chômage élevé. » Partant, ils ont dressé un constat des carences de la gouvernance économique de l’Union européenne. L’analyse générale débouche sur une série de propositions - au nombre de douze - dignes d’intérêt.

Formellement, le rapport est structuré en trois parties. La première partie porte sur les carences du dispositif en vigueur et les tergiversations encore prégnantes sur les modèles à suivre. Selon les rapporteurs, les modalités de la gouvernance économique de l’Union européenne sont inadaptées au poids que cette dernière représente dans l’économie mondiale. Le système de gouvernance économique européenne apparaît très peu lisible pour les citoyens européens et guère efficace pour les milieux économiques. Ses lacunes et faiblesses - notamment en matière de répartition claire des compétences et de réactivité politique - ont été mises en évidence à l’occasion de la crise qui a affecté la zone euro.

Outre les questions d’« ingénierie institutionnelle », des interrogations persistent sur le choix entre les termes « gouvernance » et « gouvernement » économique. Le débat sur la façon de doter l’Union européenne d’un véritable gouvernement économique n’est pas nouveau. Il avait été lancé lors des négociations du traité de Maastricht, en 1991-1992, et portait sur l’opportunité d’établir un contre-pouvoir à la Banque centrale européenne (BCE), dont la crédibilité dans la conduite de la politique monétaire est forte, voire de limiter l’indépendance de cette dernière. Il est réapparu lors de la création de la monnaie unique, en 1999. De fait, la notion de « gouvernement économique européen » est ambiguë. Malgré les travaux déjà existants, il semble qu’aucune définition de ce terme ne se soit vraiment imposée. Au-delà de sa dimension sémantique, ce point renverrait à un débat, voire à une controverse politique, opposant des conceptions française et allemande sur l’organisation de la politique économique en Europe, qui s’expriment d’ailleurs dans des concepts différents. La France serait favorable à la mise en place d’un « gouvernement » économique, ce terme évoquant le recours à la méthode communautaire et supposant donc un renforcement des institutions économiques dotées de pouvoirs de décision, au motif, précisément, que la gouvernance actuelle est complexe et inefficace, voire trop faible. L’Allemagne, au contraire, qui estimerait cette position inacceptable, serait attachée à la « gouvernance », plus proche des concepts du droit international et affectant moins la souveraineté économique des États. Finalement, il avait été décidé d’instituer l’Eurogroupe, qui est une instance informelle plus réduite que le conseil ECOFIN, réunissant les ministres des finances de la seule zone euro afin de coordonner les politiques économiques des États concernés. Cependant, il nous semble que cette opposition franco-allemande est à relativiser, la distinction gouvernance-gouvernement économique étant probablement moins profonde.

Un peu à l’image de l’ensemble du rapport, la deuxième partie est marquée par le sceau de l’optimisme quant à l’avenir de la construction européenne en général et quant à l’issue à la crise en particulier. L’idée étant que l’Union européenne n’avance que dans la conflictualité et sait faire preuve de « souplesse »... En témoignent la mise en place d’un mécanisme de stabilisation financière et l’acceptation par la BCE d’achats directs d’emprunts d’État, et ce, en rupture avec les principes posés par les traités de Maastricht et d’Amsterdam. Toutefois, les mesures prises dans l’urgence pour préserver la stabilité de la zone euro ne sauraient, à elles seules, suffire à renforcer la gouvernance économique européenne. Aussi s’accompagnent-elles d’une réflexion sur la réforme de la discipline commune. Cette réflexion, qui vise le moyen, voire le long, terme est extrêmement nourrie. Bien que les thèmes abordés et les propositions formulées soient souvent proches, le nombre important d’initiatives peut parfois brouiller la perception du sujet. Du reste, les différentes institutions concernées se livrent à des jeux de pouvoir dans le but d’orienter le débat en fonction de leurs intérêts. La Commission et le groupe de travail présidé par Herman Von Rompuy, en particulier, se sont apparemment placés dans une situation de concurrence, la première ayant systématiquement présenté ses propositions quelques jours avant les réunions du second. Pourtant, les conclusions du Conseil européen du 16 septembre 2010 indiquent que le rapport final du groupe de travail « proposera un ensemble complet de mesures destinées à orienter le travail législatif ». Les rapporteurs semblent néanmoins minorer ici le rôle d’impulsion des États membres, y compris par le truchement des institutions intergouvernementales que sont le Conseil européen et le conseil ECOFIN. Ainsi, le Conseil européen des 16-17 décembre 2010 a trouvé un accord sur la révision du traité de Lisbonne (v. document EUCO n°30/10 du 17 déc. 2010). Celui-ci prévoit la création d’un fonds de secours permanent en faveur des pays de la zone euro, en cas de crise grave. Les choses se sont passées sans heurts, car la décision avait été préparée dès le 28 novembre 2010 par les ministres des finances réunis en conseil ECOFIN. L’Union européenne insérera dans le traité de Lisbonne une disposition autorisant explicitement les pays de la zone euro à mettre sur pied un mécanisme de solidarité financière entre eux. Le texte sur lequel se sont mis d’accord les chefs d’État et de gouvernement concerne l’article 136 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Il indique qu’à l’avenir « les États membres dont la monnaie est l’euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble » (article 1er du projet de décision du Conseil européen visant à ajouter un paragraphe 3 à l’article 136 du TFUE). En précisant l’idée que l’accès à ce fonds sera autorisé seulement si c’est « indispensable », les dirigeants européens ont voulu d’emblée dresser un mur contre les abus. « L’octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité », dit également le texte. Cela veut dire que tous les pays de la zone euro sont dans l’obligation de réaliser des économies budgétaires importantes. Autre aspect nouveau du mécanisme : les banques et fonds privés détenteurs de dette publique pourront contribuer au sauvetage d’un pays en faillite, au cas par cas. Dans la pratique, il s’agira de distinguer entre les crises de liquidité et les crises d’insolvabilité d’un pays. Le mécanisme de crise permanent qui verra le jour en juin 2013 succédera au Fonds de secours provisoire, l’EFSF, qui est doté de 440 milliards d’euros par les États membres et d’une capacité de prêts de 750 milliards d’euros, avec les contributions du FMI et de l’UE, et qui expirera mi-2013. Le calendrier retenu prévoit que le changement apporté au traité sera adopté en mars 2011, après des consultations. Celles-ci se feront dans le cadre d’une procédure de révision simplifiée, qui en principe devrait éviter aux 27 pays de l’UE de devoir organiser un référendum pour la faire ratifier. Les procédures de ratification nationales devront être terminées fin 2012. Or, l’histoire récente de l’intégration européenne montre qu’à ce stade, rien n’est acquis…

Plus prospective, la troisième et dernière partie s’interroge sur l’émergence d’une véritable gouvernance économique européenne. La crise à laquelle ont dû faire face l’Union européenne et la zone euro n’était pas seulement économique. Elle était aussi politique. Elle a souligné l’absence de mécanismes de surveillance crédibles, démontré l’échec de la stratégie, non financée, arrêtée pour améliorer la compétitivité européenne et révélé le manque de capacité de réaction rapide et de solidarité en Europe. Elle a aussi montré l’absence de liens avec la gestion économique conjoncturelle. Au-delà des mesures d’urgence, concernant d’abord la Grèce puis l’ensemble de la zone euro, l’Union européenne cherche à tirer les leçons de la crise et à pallier le caractère incomplet de sa gouvernance économique. Le groupe de travail présidé par Van Rompuy, la Commission européenne ainsi que certains États membres ont formulé des propositions – certaines faisant l’objet d’un consensus au Conseil, d’autres étant encore discutées – qui, si elles sont mises en œuvre, devraient profondément réformer le système de gouvernance économique. À cette occasion, le thème du gouvernement économique est ainsi revenu dans les négociations européennes. Des avancées importantes ont déjà été obtenues, en particulier en termes de surveillance budgétaire et macroéconomique des États membres, de coordination de cette surveillance et, dans une moindre mesure, de sanction du non-respect des règles. Il convient ici de tempérer l’enthousiasme des rapporteurs en observant qu’il ne s’agit pas encore de l’institution d’un véritable gouvernement économique. Au-delà de ces mesures d’urgence, la crise de la zone euro a créé un contexte favorable à l’approfondissement de la gouvernance économique européenne. Sur ce point, on ne peut que souscrire à l’opinion des rapporteurs. Sans cette crise, il est probable que cette question en serait restée au niveau des débats académiques, sans connaître d’avancées substantielles. L’instauration d’un semestre européen constitue sans doute la proposition la plus originale formulée par la Commission dans le cadre de la réflexion sur la réforme de la gouvernance économique en Europe. Poursuivant l’objectif d’articuler les différents aspects de la surveillance des États membres, le semestre européen devrait aussi se traduire par une meilleure information économique des parlements nationaux et donc par une plus grande prise en compte par ceux-ci des enjeux européens. Le système de sanctions prévu par le Pacte de stabilité et de croissance n’a pas fonctionné, en partie parce que ces sanctions sont trop massives. Ainsi peut-on légitimement s’interroger sur la pertinence, et l’efficacité, de sanctions financières consistant à infliger, par exemple, des amendes à un État qui présente déjà des difficultés budgétaires. Cela revient à accentuer le caractère pro-cyclique du Pacte. Aussi la réflexion s’oriente-t-elle non seulement vers la refonte de ce système, mais aussi vers l’instauration de sanctions non financières. La question des sanctions est sans doute l’une des plus délicates abordées dans le cadre de la réforme de la gouvernance économique en Europe, et contrairement à d’autres sujets, elle ne pourra progresser réellement sans accord entre les États.

Même si le rapport s’ouvre sur les douze propositions des rapporteurs, on terminera plus logiquement sur ce volet. On retiendra en particulier les propositions 8 et 10, qui prévoient respectivement d’élargir les compétences de la Cour des comptes européenne, en lui confiant également l’évaluation des politiques publiques, et d’instaurer un « Haut Représentant à l’économie » sur le modèle du Haut Représentant pour la politique extérieure, qui assurerait la vice-présidence de la Commission européenne, la présidence du conseil ECOFIN et celle de l’Eurogroupe et qui représenterait la zone euro dans les instances internationales. Surtout, la série de propositions conforte l’idée que la réforme de la gouvernance économique européenne n’est pas achevée. Il s’agit d’un chantier dont la progression devrait dépendre en partie de la double présidence française des G8 et G20 qui marquera l’année 2011. En effet, si la gouvernance économique ne peut plus être pensée à l’échelle strictement nationale, l’Union européenne s’inscrit elle-même dans un monde « globalisé » et interdépendant.

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Author

  • University Panthéon-Sorbonne (Paris)

Quotation

Beligh Nabli, La gouvernance économique européenne, Pierre BERNARD-REYMOND et Richard YUNG, February 2011, Concurrences Review N° 1-2011, Art. N° 34051, pp. 241-242

Publisher Senat

Date 19 October 2010

Number of pages 100

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